封面故事】让农民捧上金饭碗
三中全会将激活15亿亩农村土地 承包耕地每年或撬动1.3万亿资金 农村建设用地价格或高达百万亿
导读：激活土地这一农民最大的资产，必将唤起沉睡的巨量资本，给农民、农村及相关产业带来无穷的想象力。
《中国经济周刊》 记者 刘德炳 姚冬琴|北京报道
土地制度改革再次迎来历史性节点。
日前召开的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(下称《决定》)。在土地制度改革方面，《决定》提出建立城乡统一的建设用地市场，新赋予农民对土地承包经营权抵押、担保权能等财产权利。
公开信息显示，截至2011年上半年，全国实行家庭承包经营的耕地面积为12.77亿亩；截至2010年，农村集体建设用地约为2.5亿亩。即便不包括农民承包的林地、草地等，十八届三中全会将激活的农村土地至少达15亿亩。
据专家估算，仅承包耕地一项，每年将撬动1.3万亿元资金；而农村建设用地的价格可能高达130万亿元。
激活土地这一农民最大的资产，必将唤起沉睡的巨量资本，给农民、农村及相关产业带来无穷的想象力。
随着城镇化的推进，留在土地上耕作的农民越来越少。CFP
因土地流转而改变的乡村生活
秋冬之际，正午的太阳暖洋洋地照在河北省东光县古树于村王大妈的院子，50多岁的王大妈慢悠悠地晒着棉桃。
以前，王大妈可没有这么悠闲。她对《中国经济周刊》说，“我家里有十几亩地，过去在秋季，正是收获的季节，我真是忙不过来，仅仅玉米棒子，就有一座小山那么高，还有很多棉花，还要种麦子，往往累得腰都直不起来。”
王大妈一家的变化始于2008年。
这一年的10月，中央召开了十七届三中全会，通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，其中明确提出，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。
正是在这一年，古树于村村民王杰华在村里开始进行土地流转，王大妈等村民的生活就此改变。
王杰华告诉《中国经济周刊》，“我们是通过合作社的模式来进行土地流转。2008年我和其他4个村民成立了古树于合作社，经过近5年的发展，现有社员2300人。从2008年秋后开始，合作社吸收村民流转的土地入社，2008年合作社共接受流转和入股土地890亩，种植收入稳定的小麦、玉米等大宗作物，如今我们经营的耕地已达到3000亩。”
如今已是古树于村合作社会长的王杰华告诉《中国经济周刊》，以合作社的模式进行土地流转，给这个村子带来的变化是意想不到的。
一是增加了土地种植面积，在2009年，对社员流转进入合作社的土地，由合作社进行统一整理，增加种植面积90亩。二是提高了抗灾增产的能力。2009年开春时，麦田面临严重的干旱灾害，为此合作社迅速采取措施，投资16万元打了一眼300亩的深井，购买了变压器、潜水泵等设备，铺设了2700米管道，小麦得到了及时灌溉和科学管理，亩产达到了1000斤左右，每亩增产20%以上。三是通过土地流转实现了规模化种植，能显著增强农民的市场主体地位，种地成本大大降低。“比如，现在我们的农资，包括农药化肥等，都是直接从厂家购进来的，一吨要便宜300块钱。” 王杰华说。四是解放劳动力，增加农民收入。以前古树于村外出打工的村民不到50人，如今则有120多人。
王大妈告诉记者，以前儿子、儿媳均在家务农，收入较低，现在除留了几亩口粮地外，将10亩地流转给合作社了，不用被拴在土地上了，而且每年每亩土地流转费有500元，与自己种地收入相差不太大，现在他们都在外打工，月收入能在4000元左右。
王杰华表示，与一般的土地流转方式如种粮大户相比，合作社这种模式具有更大的优势。
一是可以用合作社的平台吸纳资金，进而从资金入手，逐步做大，能增强农村发展的内生动力。二是合作社做大了，可以请专业的财务审计人员来管账，各环节均有流程，便于管理和监督，也更容易赢得百姓的信任。三是合作社的模式能吸纳村党委村委两委人员的进驻，有利于工作的推进。
自十七届三中全会以来，部分地方开始土地流转的探索。从形式上来看，有专业大户、家庭农场、农民专业合作社等多种模式。
比如，2011年以来，安徽省宁国市出台了《宁国市农村土地股份合作社管理办法(试行)》等文件，按照自愿原则，农户以农村土地承包经营权、林地和宅基地使用权入股，成立土地股份合作社，实现土地依法有序流转。
王杰华告诉《中国经济周刊》，自己认为，无论采取什么模式，只要是依法合理流转，有效保障农民的财产权利，都在一定程度上为农民、农村、农业的发展打下了基础。
三中全会新赋予农民哪些财产权利
可用土地承包经营权抵押、担保、入股等
土地流转是近年来，尤其是十八届三中全会召开前后，社会各界关注的焦点之一。
7月22日，习近平总书记到湖北武汉农村综合产权交易所调研。在交易所大厅，他向工作人员详细了解涉农产权交易尤其是土地流转交易情况。习近平总书记强调，这是一个积极探索。如何在坚持农村土地集体所有性质的前提下完善联产承包责任制，既保障基本农田和粮食安全，又通过合乎规范的流转增加农民收入？一系列问题在下一步改革中要好好研究。
为了深入弄清情况，参与《决定》稿起草工作的文件起草组立即成立专题调研小组，并委托有关单位，进农村，访农民，开展有关农村土地问题专题调研。
11月15日《决定》公布，明确提出“赋予农民更多财产权利”。习近平总书记在关于《决定》的说明中指出，赋予农民更多财产权利，主要是依法维护农民土地承包经营权，保障农民集体经济组织成员权利，保障农户宅基地用益物权，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让试点。
农业部农村经济体制与经营管理司副司长黄延信在接受《中国经济周刊》采访时表示，对于《决定》中的涉农章节，他最关心的有两条，一是“赋予农民更多财产权利”，二是“建立农村产权流转交易市场”。“不进行市场交换，农民的财产权利就不能实现价值，也没有增值的空间，这是农村贫穷落后的根源。”黄延信说，给了农民财产权利，又建立了市场，其要义在于“激活农村的要素，尤其是资产要素”，此举不光是增加农民收入，对实现城乡要素优化组合，进而对整个宏观经济都有好处。
《决定》给予农民的更多财产权利有哪些？“‘赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能’，其中，抵押和担保权能是新的提法。‘允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营’，这也是新的提法。‘鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营’，公开市场，也是第一次提及。”农业部农村经济体制与经营管理司副巡视员赵鲲对《中国经济周刊》说。
今年9月，赵鲲曾去湖南桃江调研农村土地经营权确权登记试点工作。这项工作与《决定》中提到的“稳定农村土地承包关系并保持长久不变”相呼应，就是为了让农民心里踏实，放心地进行土地流转。
在赵鲲看来，《决定》中的一些政策相当有魄力。“比如，土地承包经营权允不允许抵押、担保，原先一直有争议，担心农民将土地承包经营权抵押、担保后，还不上钱了，银行把地收了怎么办？包括宅基地也是一样。原先一直提让有条件的地方去试点，这次直接放开了。”赵鲲建议，为了避免农民流离失所的情况发生，应当出台一系列的配套政策。“比如说有些地方，政府出资成立担保公司，或者限制抵押的比例，以确保不出现风险。”
《决定》中提到，“选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让”，这是否意味着“小产权房”有转正的希望？黄延信向《中国经济周刊》表示，并不能如此关联。“抵押、担保，主要是解决农民贷款难的问题，至于转让，是大可做文章的，具体的还要研究相关制度，并不是想转让就能转，肯定是有条件的。”
上海易居房地产研究院研究员严跃进认为，《决定》中提出的农民财产权利，应该特指农业领域的财产权利，即农业性质户口所带来的财产权利，就是关于土地和集体经济的财产权利。
严跃进表示，农民在土地上拥有以下几类财产权利：一、对土地拥有一定年限内的经营权，并可以将拥有的土地进行财产化，作为法律及经济地位的象征。如使用、收益、流转土地的权利。二、在土地增值的情况下，拥有对增值部分的摄取权利。如土地流转中租金升值的部分，也同样归农民享有。三、在让渡土地相应权益时，拥有获取等值补偿金的权利。旧城改造、城乡一体化建设等过程中，更应强化这种权利。如在拆迁中，很多农民并没有拿到与其土地价值相符的补偿款。
对此，湖北孝感籍的大学毕业生彭帅(化名)颇有感慨。彭帅的户口在农村老家，2009年他刚工作时，正值房价迅速上涨的前夜，当时他想在自己工作的二线城市买套房子，但还差一大笔钱，于是还不太懂土地相关法规的他产生了一个朴素的想法，就是用家里的承包地作抵押进行贷款，结果打听了一圈，才发现根本行不通，没有一家银行给他贷款，最终他只能看着房价高涨，望房兴叹。他告诉《中国经济周刊》，“如果当时赋予了承包经营权抵押、担保权能这些财产权利，我当时就能买上房了。”
福建莆田，在城里打工的年轻人每年春节才回农村老家一次。本刊记者 肖翊|摄
激活15亿亩农村土地
严跃进认为，十八届三中全会在土地制度改革上的魄力，首先体现在建立城乡统一的建设用地市场，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。
根据我国的土地管理法等相关法规，我国土地分为农村集体土地和城市国有土地，其中农村集体土地又分为农用地、建设用地、未利用地，而建设用地又分为经营性和非经营性两类，其中，农村集体非经营性建设用地主要指宅基地。
根据《全国土地利用总体规划纲要 (2006—2020年) 》，到2010年全国城乡建设用地规模为2488万公顷，其中城镇工矿建设用地848万公顷。据专家介绍，城乡建设用地可分为城镇工矿建设用地和农村建设用地两类。由此可估算出，2010年我国农村建设用地规模约为1640万公顷，即2.46亿亩。
中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田(微博)告诉《中国经济周刊》，土地是农民最大的资产，但过去农村集体经营性建设用地一直无法上市交易，不能与国有土地享有平等权益，这不仅损害了农民的权利，屡屡造成征地矛盾，引发了一系列的拆迁冲突，而且造成了高地价、高房价和经济过度依赖房地产业的问题。
安徽财经大学中国合作社研究院副院长唐敏表示，正因为如此，十七届三中全会提出，“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。”
严跃进向《中国经济周刊》表示，相比于十七届三中全会的提法，十八届三中全会将“建立城乡统一的建设用地市场”这一思路进一步深化，一是去掉了“逐步”两个字，二是明确提出了“实行与国有土地同等入市、同权同价”，比之前笼统的提法“与国有土地享有平等权益”更加具体、更有针对性。
在严跃进看来，建立城乡统一的建设用地市场，将改变过去城乡二元结构下的土地市场格局。长期以来，国有土地承担了城市建设用地的供应等功能，但面临数量减少且日益触碰18亿亩耕地的红线；而农村集体用地则面临着僵硬、未盘活的状态。盘活农村集体用地、弥补国有建设用地不足并形成统一的用地市场，已是时代所趋，这将加快城乡建设用地增减挂钩制度的继续深化步伐。同时，在不改变耕地数量等前提下，土地资源的利用程度将提高，并能实现土地价值的最大化。此外，这对于房地产市场和推进新型城镇化也是极大的利好消息。
郑风田告诉《中国经济周刊》，目前在农民的整体收入中，来自财产权利的收入不足3%，这和农民拥有的巨量财产其实是不相适应的。全国2.46亿亩农村集体建设用地，其中近两亿亩为宅基地，0.5亿亩左右为经营性建设用地。这个巨大的土地资产，目前基本上处于沉睡状态，还没有给农民带来财产性收入。暂且不论宅基地，仅0.5亿亩(300多亿平方米)的经营性建设用地，就足以对房地产市场产生巨大的冲击。
国土部公报显示，2012年我国住宅用地供应量为11.08万公顷(11.08亿平方米)。这意味着，理论上，仅农村集体经营性建设用地就足以满足房地产住宅用地30年的供应。
据国土部公布，2012年全国土地出让面积和合同成交价款分别为32.28万公顷和2.69万亿元，每亩的价格约为56万元，据此测算，建立城乡统一的建设用地市场后，2.46亿亩的农村建设用地价格或高达130多万亿元。
郑风田表示，如果允许农村集体经营性建设用地上市，必将唤起沉睡的巨量资本，给农村及相关产业带来无穷的想象力。
此外，《决定》对于宅基地及农民住房也提出了具体改革任务，即保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。
记者了解到，11月12日，在十八届三中全会闭幕当天，安徽省下发了《安徽省人民政府关于深化农村综合改革示范试点工作的指导意见》，其中提出了“建立宅基地退出补偿激励机制。建立农民通过流转方式使用其他农村集体经济组织宅基地的制度”。对此，分析人士指出，这不排除可能增加集体建设用地的供应面积，比如通过宅基地腾退，将多余出来的宅基地进行流转。
此外，据新华社报道，截至2011年上半年，全国土地承包经营权流转总面积达2.07亿亩，占承包耕地总面积的16.2%。以此计算，截至2011年上半年全国承包耕地面积为12.77亿亩。据郑风田介绍，目前国内部分试点地区每亩耕地一年可抵押贷款近千元，这一价格并不算高。照此计算，即便不包括农民承包的林地、草地，仅农民承包的耕地一项，每年将撬动1.3万亿元的资金。
农地入市，农民、政府权益如何分配
不过，对于建立城乡统一的建设用地市场这一改革任务，有专家表达了自己的担忧。严跃进认为，最大的难点在于，这将打破地方政府垄断土地交易收益的现状。
据记者了解，十七届三中全会以来，土地流转在部分地方已经轰轰烈烈展开，如河北、安徽等地均表现出良好的发展态势，但在农村集体经营性建设用地上市交易方面，各地鲜见试点。专家表示，这或许和地方政府的“土地财政”有很大的关系。
近年来，我国实行严格的征地制度，农村集体经营性建设用地要上市交易，必须由地方政府先征收为国有土地后才能交易，地方政府从农民集体手中低价买地，转手再高价卖给开发商，赚得了巨大的价差。
国家统计局和国土部公布的信息显示，最近几年，我国每年的土地成交额都在两三万亿元。郑风田表示，从最近10年来看，地方政府所赚取的土地差价超过10万亿元。
中国人民大学农业与农村发展学院副教授仝志辉向《中国经济周刊》表示，如果现在一下子放开市场，农村集体经营性建设用地直接入市，地方政府能愿意吗？毕竟地方政府普遍都面临财政短缺与地方债高悬的问题，有些地方政府甚至依靠卖地过日子。
湖北省随州市的一位副镇长告诉《中国经济周刊》，目前自己所在乡镇的财政收入，仅仅能维持基本开支，财政资金时刻都捉襟见肘。现在老百姓要求镇上多安装一些路灯，这个钱财政资金还不一定拿得出来，必须从别的地方省出来，政府不得不依靠卖地过日子。
郑风田表示，农村集体经营性建设用地入市是未来的必然趋势，但前提是明确权益分配机制，防止公权力侵占。
仝志辉认为，农村集体经营性建设用地入市后，应该保证政府的收益。假如，过去政府从农民手中征地是一亩10万元，转手卖给开发商100万元(目前全国平均地价在100万元左右/亩)，政府赚了90万元。今后如果实现自由入市，农民一块地同样卖了100万元，但要让政府通过税收等形式获得相应的收益，这就能避免地方政府的消极不作为。
值得关注的是，《决定》中，并没有提及此前在上海、重庆试点的“房产税”，而是提出“加快房地产税立法”。分析人士称，不排除中央通过改革税制来重新分配利益关系。
目前已有一些地方正在探索建立统一的城乡土地交易市场，如安徽在11月12日提出，将农村集体建设用地、宅基地、林地使用权、土地承包经营权等逐步纳入城乡统一的土地交易市场，但尚无具体执行思路。
唐敏建议，应由政府来搭建交易平台，农民或集体挂牌交易对象。但由于土地情况比较复杂，是特殊商品，如土地的面积、区域、肥力等情况，农民不好把握，这就需要符合国家法律规定的中介结构进行鉴定。同时还应注意规避农村集体组织的基层腐败，一方面制定的土地交易规则要科学，信息要公开；另一方面要有监督系统，保证每一环节都是公平透明的。
严跃进认为，明确思路之后，当务之急是配套工作。首先，必须要尽快完善相关法律法规，强化顶层设计。同时，要强化土地用途管制，集体建设用地入市必须符合土地利用总体规划，规范运行。此外，还必须完善税收制度。
清华大学教授蔡继明对媒体表示，土地制度的改革是从上到下，从宪法到一般性行政法规的系统改革。他举例认为，应取消国务院和有关部门禁止城镇居民到农村买房的规定。这一规定既限制了城镇居民居住和迁徙的自由，又堵塞了农村居民获取财产收入的渠道，也不利于城乡居民的文化交流与社会融合。
(来源：中国经济周刊)
