涉诉信访是指案件当事人或第三人针对人民法院的审判执行工作或法院工作人员的违法违纪问题采用书信、走访等形式向各级人民法院、党政、人大、政协等机关反映情况，提出意见或者投诉，请求人民法院依法处理的活动。主要包括：不服各级人民法院生效裁判或调解的申诉行为；对法院工作人员违法违纪问题的检举投诉行为；咨询政策法律问题、寻求法律帮助或对相关法律问题提出意见建议的行为等。
基于近年来涉诉信访失序、涉诉信访处理机制失能的态势，中央将涉法涉诉信访工作改革作为重点改革之一，阿克苏地区各级法院在畅通渠道、完善机制、源头治理等各方面进行深入有益的探索，给涉诉信访工作的全面实施提供了有益经验。笔者以司法审判为视角，对阿克苏地区法院以往的涉诉信访工作和改革做法进行了全方位重新审视，积极探索涉诉信访工作的法治化路径，针对改革过程中存在的难点和症结，运用法治思维和法治方式提出解决方案。探讨了涉诉信访面临的困境、以往涉诉信访工作机制及改革做法，指出人民法院涉诉信访工作改革应抓住入口、处理和出口三个环节，并围绕司法救助、终结移交两大难题做好攻坚。涉诉信访应引入人民陪审员和公开听证制度、律师参与涉诉信访案件处理等改革思路，以期推进涉诉信访工作改革的深入进行。
一、涉诉信访案件处置难度加大
从近年处理的涉诉信访案件来看，案件化解难度较大。一是重复信访增多。部分信访人经过释法析理、解释疏导等工作后能够对自己的信访诉求有一个相对明确的法律认知而息诉，但事后往往又反复申诉信访。这其中，因信访救助产生的相互攀比占一定数量。更有少数信访人为得到救助，在救助时虚假表示息诉，得到救助后又提出新的诉求。从近年法院处理信访的情况来看，近年来非正常访的案例显著增多。静坐围堵、拉扯横幅、聚集滋事等现象时有发生，还多次出现串联上访的情况。这些信访人聚集在法院等国家机关，采取悬挂标语、谩骂、哭喊、敲锣、穿状衣、喊口号、向围观人群发放材料等方式进行非正常访，严重影响了国家机关正常办公秩序。从所反映的情况看，案情不同，且案件之间无任何关联，有的甚至不属于人民法院管辖范围，此类案件信访人人数较多，对于其非正常访行为普遍存在法不责众的心理，加之有人从中进行组织策划，处置难度较大。
二、现行涉诉信访处理模式和特点
面对复杂的涉诉信访形势，现行涉诉信访工作主要有一下几种处理模式：
对涉诉信访的处理，最常见的是各级党政机关的批示或转办。个案裁判作出后，当事人不服，就到各级党政机关反映问题，接待单位或领导旋即批示法院对已生效的案件进行复查。这种复查本身并不为过，但这种复查的启动方式却有明显弊端：
一是审判监督程序启动主体模糊化。根据我国诉讼法的规定，认为或发现裁判确有错误而得启动审判监督程序的主体是当事人、法院院长（包括上级法院）和检察机关。党政机关的转办、交办会让当事人错误地认为其案件确有问题，而要求各级法院重新处理其案件，影响司法权威。二是影响生效裁判既判力。个案的批转往往基于现行法律法规，而法律法规本身是在不断发生变化的。某些个案的裁判以现行法律法规衡量存在问题，但可能完全符合当时法律法规的规定。这样的批转影响生效裁判的既判力，影响社会秩序的稳定。三是批转复查循环往复。由于我国诉讼法对于申诉没有实质的限制性规定，尤其对于申诉的次数没有限制，导致这种批转复查也往往是反复的、没有限制的。重复复查，多头复查，没有终局规定，没有级别规定。
二是诉诉信访案件解决运动化。近年来，在中央政法委的统一部署下，全国政法机关开展了“集中清理涉诉信访积案专项活动”。通过这项活动，解决了一大批历史积案，化解了一大批矛盾纠纷，同时也加强了与党委、纪委、人大、政府、政协等有关部门的沟通联系，可以说成绩非常突出，但弊端也很大。一是涉诉信访积案清理工作是行政推动模式，不是法治社会的应有之义，对于涉诉信访积案治理治标不治本，清积工作表面上减少了信访的存量，但并不能从根本上解决涉诉信访问题，并且进一步损害司法权威。二是清积工作是运动式模式，不能形成化解涉诉信访问题的长效机制，难以防止新的涉诉信访问题的产生，而且运动式的模式很容易流于形式、走过场。三是在信访积案的清理过程中，有些单位为了完成清积目标，不惜采用各种手段，甚至可能存在侵害信访人权益的现象。四是清积工作短期工作量巨大，承办单位疲于应付，影响清积工作质量，对常规工作也造成不利影响。
三是信访给了部分部分不合理诉求人的利益。信访工作情况是评价地方政府社会治理的重要指标，加之以往对于赴省进京上访还要予以排名通报，这一度影响到地方官员的前途，导致很多地方会不惜一切代价，花钱买平安。对反复缠闹访的信访人，为达到安抚息诉的目的，各级机关各出奇招。有的给予现金补偿，有的帮着寻找工作岗位，有的甚至要追究本来没有错误的案件承办人的责任，等等等等，目的只是为了平衡信访人的不满情绪，换来一句息诉息访。巨大的信访压力使得地方政府输送给信访人许多法外利益。部分信访人发现，只要上访，特别是顽强地上访，就有可能获得相应的利益。通过上访获得的利益甚至超过常规生产经营的收益，上访获利的直接性和有效性，进一步坚定和加剧了信访形势，乃至形成全国性的信访危机。
四是稳控信访人。过去对于部分被认定为无理访但仍不断上访的信访群众，一般是疲于稳控，尤其在国家重大节庆日，更是会对此投入大量的人力物力。由于法院没有实施稳控的条件和力量，又只能委托信访人所在地的单位或地方政府，稳控效果并不好，且倍受争议。以往的稳控措施多采取以下几种方式：一是守，即派基层干部蹲守，随时报告动向。蹲守的度其实并不好掌握，过松没有效果，过紧就涉嫌限制人身自由；二是劝，即派与信访人比较熟悉的干部群众进行劝导，动之以情，晓之以理，动用个人感情换取信访人的息诉息访；三是拦，发现有赴省进京的上访人员，地方政府即派人到车站予以拦截，强行带回住所地；四是拖，在国家重大节庆日，为了达到使信访人不能上访的目的，找出各种事由拖住信访人。近年来，多有关于违法看守稳控的新闻见诸媒体网络，使得稳控模式倍受争议，看守稳控的现象正逐渐减少。
为规范涉诉信访秩序，巩固清理积案工作成果，推进社会矛盾化解，最高人民法院曾制定出台了《人民法院涉诉信访案件终结办法》，明确了案件终结的具体条件和程序。规定对于已经终结的案件，当事人继续上访的，不再作为信访案件处理，并应协调、通知有关责任单位切实做好矛盾化解工作。终结办法制定的初衷本是为了斩断反复申诉、反复交办这条涉诉信访恶性循环的链条，以涉诉信访案件的终结使法院回归审判本职，畅通涉诉信访案件出口。然而该制度现实实施情况并没有取得应有效果，不论对于信访人还是地方政府都没有达到应有的约束作用。对于信访人而言，终结不过只是信访道路上又一个不符合其愿望的法律事实而已，并不能真正达到使其息诉息访的目的；在地方政府看来，终结又似乎是法院想甩开信访包袱的单方面行为，地方政府没有接过信访这根接力棒的主观意愿。从目前来看，对于信访终结制度的定位和实施路径，还需要下大力气予以探索研究。
三、现行涉诉信访案件处理机制的特点和不足
（一）现行涉诉信访案件处理机制脱胎于计划经济体制背景下形成的信访处理机制，这种机制在很大程度上依赖于行政机关特别是领导的批示来启动相应程序。这种涉诉信访处理模式本质上是一种借助于行政权威启动的救济机制。虽然其宗旨和目的是为了寻求正义，维护人民群众的合法权益，但实质上仍然是传统的“清官情结”，是以行政的力量推动社会公平正义的实现。这种模式在其信访制度产生之初是有效的，主要由于当时社会关系简单，矛盾纠纷较少，法律关系明晰，而在市场经济替代计划经济，改革开放深入发展的当下，这种制度已经失去了它存在的基础，更与法治建设目标背道而驰。
（二）我国现行涉诉信访处理模式已形成一个自上而下遍及立法、行政、司法等各个部门的多头接处的纠纷处理模式。这种模式下信访机构看似庞杂，实则权威多头，效能平平，且部门之间容易推诿。这样的一个部门繁多、机构庞杂、职能交叉的处理系统缺乏一个统一有力的协调机制和一个顺畅高效的信息网络共享平台。这种模式直接导致了信访人多头信访，接访部门分散处理，答复和解决方案不尽相同，甚至相互矛盾的局面。低效多头的信访机构面对大量的信访案件，不要说做到妥善化解、信访人满意，即便是及时分流交办，在很多时候都变得困难重重。
（三）现行涉诉信访处置没有严格统一的程序规范，在实体处理中也缺乏相应标准，是一种非正式程序，人治色彩浓厚，法治权威弱化。正是由于我国没有建立起一套统一、严格、高效的涉诉信访的受理、答处和约束机制,造成有些涉诉信访案件在接处环节即遭困阻，有些案件虽经多次查处仍然无法结案，有的信访人通过涉诉信访获得法外利益，有的信访人不断缠访闹访而遭查处，涉诉信访的处置和结果五花八门。另外，除信访程序本身失范外，涉诉信访与常规诉讼、行政复议之间的协调和衔接的制度也多是空白，不利于确立通过复议、诉讼等正式法律渠道寻求救济的法治观念，也不利于改变国家机关工作人员习惯于依赖领导批示、指示办事的传统工作思维。更值得关注的是，近年来涌现的相当一部分涉法涉诉信访案件寻求的是非正常救济途径，如群体上访、暴力上访、缠访闹访等，无疑对国家的法治建设造成很大的负面影响。
四、涉诉信访案件处理之困
高位运行的涉诉信访态势本已使各级党政机关倍感压力，现行涉诉信访处理机制的失能，加之涉诉信访的自身特点，更将各机关和信访人都团团困在两难之中。
司法救济还是信访救济，这是一个问题。按照原本的制度设想，司法救济被设定为一种更优的权利救济途径。其优势在于其具有一套较为完善的法定程序，以此保障事实查清和利益还原的正义性。这种正当程序的设定更有利于消饵当事人的疑虑与不满。相较之下，信访救济程序的规定更为粗糙，其甚至没有直接、具体的法律依据，即使国务院通过的《信访条例》也只对信访工作做了一般性要求和处罚规定。信访救济缺乏一套清晰的、普适的运作规则和程序性规定，支配信访救济的是一套因人而异、据不确定的规则。
然而，当事人却没有按照这种设定去选择司法救济，而是宁肯选择颇具人治色彩的信访救济。究其原因，这种选择与司法程序的复杂设计又不无关系。作为一般行为人，行为前往往会暗自有一个可行性分析和收益预估，成本和收益问题对于行为的选择起着至关重要的作用。司法救济的终局性决定了它为了能够实现为社会所接受的正义，其程序不得不叠加设计，无形中推高了司法成本。而信访可诉内容广泛，解决方式简单灵活，运作成本低廉，没有固定程序，易于操作。因此，漫长的司法程序会刺激当事人选择低成本的信访手段。而一旦选择了信访，由于信访程序的非规范性，信访人又往往会对信访处置的正义性产生疑问。权利救济由此进入恶性循环。
涉诉信访的大量出现以及由此而来的各种批示转办，对于信访人和国家机关，是一个双输的困局。对于国家机关，涉诉信访牵制了大量的人力、财力、物力，使得各级国家机关疲于奔命，但危害远不止此，更大的是对司法权威的损害。涉诉信访的处理具有非理性的倾向，一般并不强调对规范和理性的遵守，只是一味地追求实现息诉息访。在摆平就是水平的诱导下，各种批示转办成了转手利器。信访人频繁的信访和各级领导批转带给法院的是维护社会和谐稳定的巨大政治压力，法院和法官因此变得谨小慎微、蹑手蹑脚，在法律之外还要背负各种非法律的因素，这直接影响到法官的独立判断和法律思维。
同时，信访人也逐步踏入权利救济的怪圈。信访人不再相信法院的裁判，不再相信司法救济是解决争议的终局性手段，他们放弃正常的诉讼手段而转以寻求信访的慰藉，对他们而言，相较法院，更值得期待的是领导的批示，领导的批示不仅有可能影响判决，有时甚至可能改变既定的判决，领导事实上扮演着“超级法院”的角色，有时甚至成为最终的纠纷解决者。但同时由于信访处理的人治特点，使得信访人也逐渐意识到，其所追求的权益处于不确定的神秘状况。可能多年的信访下来，不仅没有换来信访问题的解决，反而矛盾越积越深，胃口越调越高，诉求层出不穷，再加上信访部门各显神通的处理方式，既强化了信访人对于信访的过度依赖，又进一步助长了一般社会民众对于法律本身的信任危机，司法权威也进一步遭到了损害。
涉诉信访工作机制的改革还存在着进退之困。一方面，涉诉信访机制是一种不完全的纠纷解决机制，有的信访人寄希望于行政领导，希冀通过领导的批示来改变既已生效的裁判，带有浓重的人治味道；有的信访人联合群访，给法院施压，看似私力救济，实则是丛林规则的另一种表现；有的信访人缠访闹访，扰乱国家机关正常工作秩序……从这个意义上，均可以反映出涉诉信访存在有碍司法独立，背离法治精神，有损司法权威的现象。在这个意义上说，涉诉信访应当予以削弱甚至废除。
因此，当前面对涉诉信访之困，决不单单是存废二字就能解决的，涉诉信访工作改革的出路应作深入思考。
五、诉访分离涉诉信访工作的探索
寄希望于通过行政权威改变既已生效裁判的信访无疑与法治建设目标完全背道而驰。然而，在我国的司法体系还不够完善、各种不公正的裁判还时有发生、社会正义的维护和各种权利制衡不尽人意、司法改革等相关改革还不到位的情况下，涉诉信访作为一种救济性的制度安排，对于维护群众利益、疏导社会矛盾来说又是必要而合理的。结合十八大关于“运用法治思维和法治方法深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定”的启示和十八届三中全会关于“改革信访工作制度，实行网上受理信访制度，健全及时就地解决群众合理诉求机制。把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度”的要求，根据本次调研掌握的情况，本调研报告设计了这样的改革思路：
（一）以法治思维认识诉访分离。以法治思维看待“涉诉信访”这个概念，其本质即宪法和法律上早已明确规定的“申诉”。解决涉诉信访问题，必须从宪法和法律角度重新审视和定位涉诉信访。“涉诉信访”并非一个法律概念，其源于政府部门在处理一般性信访案件时对涉及法院裁判的申诉案件的统称.“涉诉信访”本是一个带有行政色彩的概念，但就是这样一个概念，竟然逐步取代“申诉”这个法律概念，并且进一步扩大，甚至包含了一审、二审乃至其他涉及司法机关的非诉讼事项。没有了法律层面的正确定位，也就直接导致涉诉信访处置上的去法治化，“批转”、“交办”、“清积”、“稳控”等概念措施应运而生。[]涉诉信访的处理与法治建设目标渐行渐远。然而我们在法治思维的关照下，重新审视涉诉信访时，我们应当看到在涉诉信访这个概念的掩盖下，埋藏了太多的一审、二审、申诉、申请再审、申请国家赔偿等诉求，而这些诉求的背后是有相应的法律程序作为支撑的。
（二）以法治方法践行诉访分离。实施涉诉信访案件的诉访分离、分别处理的工作模式，即将仍存在相应司法救济程序的案件从一般涉诉信访案件中剥离出来，这类案件我们称之为“诉”，对于“诉”的处理，坚持依法受理，规范立案标准，严格办理程序，加快案件流转，确保办理质量。经审查，发现原审裁判确有错误的，依法启动审判监督程序予以纠正；发现存在瑕疵又不宜启动审判监督程序的，及时补正，不能补正的做好法律释明工作。而对于其他的信访人诉求已经人民法院依照法定程序审理、审查终结，仍通过来信、来访等形式反映问题，表达意愿的案件，我们称之为“访”，对于“访”，要耐心开展法律释明和思想疏导，移交地方党委、政府及基层组织做好教育帮扶和矛盾化解工作。“访”的处理是涉诉信访工作改革的重点，尤其要注意以诉讼法等法律为依据，设计完善相应机制，逐步实现涉诉信访案件的法治化。
改革涉诉信访，是为了更好地维护人民群众的合法权益，决不能出于应付、拖延思想，仅在法律程序上“兜圈子”，在技术层面上做文章，而是要实实在在、依法按程序解决问题,确保案件处理实体公正、程序公正、规范高效。
一是建立必要信访意识。“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”，这对人民法院司法能力建设提出了更高的要求。人民法院应把司法能力建设作为核心内容来抓，增强广大法官运用司法手段化解社会矛盾、解决实际问题、促进社会和谐的能力。将涉诉信访纳入执法办案过程中予以通盘考量，这应当成为每一名法官的共识。当然这种信访意识的纳入应当是必要而有限的。每一名法官在办案过程中都应克服单纯办案、机械办案的思想，以高度的责任心依照法律程序和法律的规定处理好每一件案件，努力做到裁判结果合情、合理、合法，执行案件公正、高效，在提高审判案件质量的同时，注重办案的法律效果与社会效果的有机统一，努力让裁判结果让当事人信服、为社会公众所接受，不能因法院的裁判引起社会矛盾的激化，引起恶性信访案件的发生。
二是提升办案质效。案件质量是人民法院的生命线。提高办案质量既是人民法院立院之本，也是涉诉信访源头治理的根本。要抓涉诉信访源头治理，必须从抓审判质量和效率的提高入手，树立审判质量、效率、效果并重的审判业绩观，真正把司法理念、法律政策、方式方法理解到位、把握到位、落实到位，加强诉讼每个环节的释法析理和服判息诉工作，促进矛盾纠纷的实质性解决。同时要努力抓好审判质量、审判效率、审判流程、审判绩效等审判质量管理体系的建立健全，深入推进执法规范化建设，加强案例指导，统一裁判和执法尺度，减少执法的随意性，不断提升法官的庭审驾驭能力和执法办案水平。只有把案件办成一流，作出公信、权威、稳定的司法裁判，才能控制增量，从根本上预防和避免涉诉信访的发生。
三是建立刚性监督机制。要按照司法改革要求和涉法涉诉信访改革意见，进一步健全执法质量监管体系，制定严格的监督制约办法，确保人民法院内部及政法各单位之间形成强有力的监督，确保不解决实际问题不放过。特别要充分发挥审判监督、监察监督职能，守住发现错误、纠正错误的每一道“关口”。
四是深入推进司法公开。大量的涉诉信访案件源于裁判过程对于当事人的或多或少的神秘与不透明。程序正义之所以重要到作为法治的基本标志，就是由于它是“看得见的正义”。正义的实现过程被放置在阳光下，人们的怀疑就必然减少。公开审判作为宪法规定的一项重要原则，一直是人民法院的一项重要程序制度。必须持续深入推进司法公开，把深化司法公开、扩大群众参与、接受群众监督作为依法处理涉法涉诉问题的重要内容，不断打造与社会公众相互沟通、彼此互动的信息化平台，全面推进立案公开、庭审公开、执行公开、听证公开、文书公开和审务公开，并不断深化司法公开的内涵和外延，弘扬司法民主，加强监督制约，把积极主动地采取公开透明的措施与不折不扣地实现当事人的诉讼权利结合起来，为社会公众和当事人及时、全面、便捷地了解司法、参与司法、监督司法提供服务与保障，使司法公开平台成为展现现代法治文明的重要窗口、保障当事人诉讼权利的重要手段、履行人民法院社会责任的重要途径。
五是探索人民陪审员制度的引入。涉诉信访案件在“访”的环节，实质审查主要是指案件评查，其法律依据为人民法院自行发现案件裁判错误的规定。在这一部分要解决的是案件的实体是否确有错误，是否应该进入再审。这一工作是涉诉信访案件处理的核心环节，牵涉信访人的切身利益，直接影响到信访人是息诉还是继续信访。当前案件评查多采用不公开方式进行，弊端重重，建议引入“人民陪审员制度”。
依法处理涉诉信访问题，是推进法治中国建设、创新社会治理体制的有机组成部分，是贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神的具体体现，是更好的维护人民群众合法权益的重要举措。作为人民法院，应牢固树立执法为民理念，深化司法体制改革，健全司法权力运行机制，坚持严格公正文明廉洁执法，不断提高执法司法公信力，切实解决好涉法涉诉信访问题，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义，
（阿克苏地区中级人民法院 崔峰）
