浅谈新时代行政检察——以《治安管理处罚法》为视角
谢平
在新的一轮政法机关改革中，最高人民检察院根据我国宪法赋予的法律监督职责将“行政检察”列为重要改革内容。2017年6月27日，十二届全国人大常委会第二十八次会议表决通过关于修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定，“检察机关提起公益诉讼”正式写入行诉法、民诉法。行政机关不履行法定职责，从立法角度确立了检察机关行政诉讼主体地位，使行政检察步入法治轨道。《治安管理处罚法》在关于执法监督的规定中“检察监督”特别引人注目。在当前“疫苗”等事件引起我国高层关注的当下，深入研究行政检察，适应新时代对检察机关、行政机关都有十分重要的现实意义。
一、行政检察执法监督
法律的生命在于实施，国家管理依赖于国家机关依法对具体社会事务的管理。目前，大量的社会管理实务中出现了类似“疫苗”事件，暴露出行政执法严重缺位，急需“行政检察”的介入。所谓行政执法监督，是指对作为执法主体的行政机关及其工作人员的执法行为设置的专门监督制度。从字面意义理解，监督之“监”意味着监视、临下、察看，甲骨文中是一睁目之人，利用皿中之水，照看自己的模样，于是有“自监其容”之流；又指自上而下的察看，在《说文》中曰：“监，临下也”。监督之“督”，意味着督导、督促、纠正，还被延伸为约束、束缚、限制、牵制、制止、制约、制衡等相近含义。从两个字关系看，“督”以“监”为基础和前提，“监”以“督”为结果和目的，两者不可分离，前者引申为了解权、观察权，后者分展为督促权、纠正权，从而构成了由观察、纠正为主要内容和特征的法律监督权力结构。
法律监督，广义是指有法律监督权的国家机关、组织和个人作为监督主体对被监督对象（主要是国家机关及其工作人员）的活动进行合宪性、合法性、合理性的评价，并对违法行为加以纠正的活动。监督的目的主要是为了制约国家权力机关权力的越轨，维护法律的统一正确实施，保障人民享有的宪法权利。法律监督制度，是国家政治制度和法律制度的重要组成部分，是国家为使法律监督合法化、规范化、权威化、效能化而设置的，通过规范性法律文件表现的，用于调整监督主体和监督对象行为的，具有普遍约束力的准则、规范和规程。在目前，我国制定的法律中，专门定章设置“执法监督”的法律，除了《治安管理处罚法》以外，还有《中华人民共和国人民警察法》、《中华人民共和国海关法》、《中华人民共和国道路交通安全法》等。对“行政检察”规定具有较长的发展历史，除宪法有明确规定为检察机关为法律监督外，法律赋予了检察机关对行政机关、行政诉讼都有监督职权（如表一）。然而，在现实执法中，人们对检察机的刑事执法监督比较了解，而对行政执法监督的理解具有片面性，往往只认同监察、纪检和内部监督、新闻媒体等社会监督。笔者通过《治安处罚法》检察监督的分析，可以看出行政检察的一般规律。
二、检察监督治安管理处罚的法律意义
检察监督是指检察机关的监督，它是指由各级人民检察院对公安机关及其人民警察办理治安案件所实施的法律监督。我国《宪法》第134条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”。《检察官法》第六条一项规定检察官职责为“依法进行法律监督工作”。《中华人民共和国人民警察法》第42条规定：“人民警察执行职务，依法接受人民检察院和行政监察机关的监督。”同时，第46条规定：“公民或者组织对人民警察的违法、违纪行为，有权向人民警察机关或者人民检察院、行政监察机关检举、控告。受理检举、控告机关应当及时查处，并将查处结果告之检举人、控告人。国务院第310号令中的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》也同样规定了包括公安机关在内的行政机关接受检察监督的内容。因此，对公安机关及其人民警察实施检察监督（亦称法律监督，因检察机关又是司法机关，因此对公安机关的监督更具广泛性），是宪法和法律赋予人民检察院的职权。我们应当明白的问题是，检察监督即“法律监督”中的“法律”，是指广义的法律，包括宪法、法律、行政法规、地方性法规和民族自治地方的自治条例和单行条例，以及我国所确认的国际法规范、原则、规则和制度。根据《治安管理处罚法》规定，具体就办理治安案件工作而言，主要是指检察机关对公安机关及其人民警察按照《治安管理处罚法》和人民警察法及其他有关法律办理治安案件情况的监督，受理公民、法人或者其他组织或公安机关及其人民警察办理治安案件工作的不严格执法和违法违纪行为的的监督，对公安机关在办理治安案件中应当立为刑事案件侦查的案件进行立案监督。
检察监督治安管理处罚，是法定的，具有十分积极的法律意义。检察监督属于国家法律监督的一种，具有法律性，监督主体运用国家权力或权利的庄严权威的行为，任何监督主体的监督资格取得和权能大小，都取决于法律授权。从监督主体看，还有优越性、外部性等。其次，检察监督还具有检验功能、调节功能、控制功能、教育功能、保障功能、救济功能、反馈功能、效率功能。所谓检验功能，也包括评价功能，即通过检察监督机关对公安机关办理治安案件工作进行识别和判断的能力和效用。通过检察监督检验，合法行为得到肯定，非法行为受到指正和评判，对于公安机关权力的正确行使、公安机关的队伍的纯洁起到筛选作用。所谓调节功能，也可称协调功能、改进功能、纠正功能，即通过检察监督机关，调节治安管理处罚行为和《治安管理处罚法》之间偏离和距离的能力和效用，使治安管理行为真正实现法治状态，体现公平、正义。所谓控制功能，即通过检察监督机关的外部约束力，使公安机关人民警察的违法行为受到抑制、纠正和制裁的能力和效用。检察监督存在的目的和法律意义在于形成威慑力量，矫正违法、防范违法。教育功能，也称防预功能，即通过检察监督活动，提高公民法律意识的能力和效能，将治安管理处罚权的行使置于社会监督之中。所谓保障功能，指通过检察监督机制，维护治安管理法律制度、法律秩序、保护国家利益和人民群众利益的能力和效用。从某种意义讲，这是检察监督的终极目标，也是实现民主法治的最终目标。所谓救济功能，即通过检察监督，使侵权行为的受害人得到补偿的能力和效用。“权利依赖救济”。主要从维持法律关系平衡状态表述，公安机关及其民警行使治安管理职权侵害，公民、法人、其他组织权利，通过检察监督获得救济。反馈功能，即通过检察监督，向国家决策部门反映法治发展的动态信息的能力和效能。所谓效率功能，即通过检察监督机制，实现公安机关及其民警在办理治安案件的高效、快捷、守法。
三、检察监督治安管理处罚适用中存在的不足
虽然检察监督在治安管理处罚适用有法律明确的规定，实际执法也很需检察监督，但现实状况并不乐观。
1、认识错位。无论是检察官、法官、警官，或基层人大代表，对检察机关监督行政机关执法，即检察监督行政法律执法，认为是“狗拿耗子”多管闲事。人们普遍认为，检察院是只管刑事案件，只履行刑事司法监督，行政机关违法由监察机关上级政府机关监督。司法人员、官员持该观点的人不在少数，老百姓却不知晓。2004年1月法律出版社出版《法律辞典》权威书籍在解释“检察权”时，就介绍了刑事诉讼职权、民事诉讼职权、行政诉讼职权等刑事司法、行政诉讼司法监督，而未涉及对行政执法行为的检察监督。由于认识上的错位，实践中常常发生检察机关基本不介入行政执法，也不过问公安机关治安管理处罚，时常发生行政机关不配合检察监督的现象。
2、检察监督行政执法缺位。无论专家还是实务界如何争论，检察机关无专门机构和人员从事此项工作。目前较为清楚的是行政执法机关人员脱离检察监督，失去检察监督权威震慑作用，致使公务人员走向犯罪。笔者认为这是预降职务犯罪的一大缺失。公安机关作出治安管理处罚后，一般不进入检察监督，除极个别案件通过立案监督程序外，对《治安管理处罚法》的检察监督几乎是一句空话。
3、检察监督治安管理处罚缺泛，“行政检察”没有明确规定和可参照的执法依据。目前，这一机制尚未建立，如何监督，监督什么？都还没有科学的方法，宪法所赋检察机关的“法律监督”职能尚未在包括治安管理处罚等行政法律实施中得到体现。
四、关于《治安管理处罚法》检察、监督的建议
1、理顺检察监督治安管理处罚等行政执法关系，还法律监督的本来面目。
2、正确认识检察监督的目的、效能，克服检察监督是“阻碍”、“限制”行政机关执法的错误认识。我们在前已经较为详细介绍了“监督”、“检察监督功能”，一线执法，民警要懂得为“督促”而“监”。
3、准确界定检察监督。建议有权机关对《宪法》中“法律监督”作出进一步的解释，明确检察监督行政执法职责、任务。同时，建立在行政立法过程中，明确表述宪法“法律监督”立法精神，从立法上解决认识界限模糊现状。
4、建立检察监督治安管理处罚等行政执法活动的工作机制，检察监督不缺位、不错位、不越位。
①检察机关内部分工明确化，确定由哪个部门办理并落实相应工作人员。
②检察监督不添乱、不办行政案件、不越权、不揽权、不越位（错误监督、代行政监察及公安机关内部监督）。
③检察机关加大行政法律培训，建立专门的队伍（或人才库）。
④构建检察监督行政处罚、治安管理处罚平台，公安、检察定期交流意见，更好体现监督的目的，从而最终实现依法行政的目标。
⑤对政府不依法履行治安管理职责的行为，依法开展检察监督，树立监督的公平、正义形象。
⑥制定可操作的检察监督方案（办法），使公安机关对检察监督事项明了化。
5、加大检察机关对行政不作为的公益诉讼力度，督促行政机关依法履行职责。如对当前环境问题、非法集资问题等，应当监督行政机关在执行具体行政法律和《行政许可法》等法律严重缺位的问题。
6、强化检察机关对行政诉讼的抗诉工作，强制人民法院依法审判案件。包括公安机关在内的行政执法机关，对于人民法院的错误判决一般都没有想到可以通过人民检察院的抗诉进行监督。目前人民法院在审理行政诉讼案件是一些法院没有严格执行法律规定，仅凭法官个人好恶审理案件。笔者以治安管理处罚中的告知为例。根据我国《行政处罚法》第三十一条规定“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”。法律非常明确告知内容：“事实”、“理由”、“依据”。“事实”，是行政处罚的基础和核心。根据我国现行行政处罚法、治安管理处罚法、公安机关办理行政案件程序规定等规定法律、部门规定规定，行政处罚前告知只要求告知“事实、理由、依据”，没有包括处罚幅度和具体种类，更没有要求告知具体处罚内容。但是部分人民法院在审判中无理要求行政机关在处罚前告知时必须告知处罚具体内容，而且对没有告知具体处罚内容的行政处罚案件判决行政机关程序违法败诉。而四川省绵阳市涪城区人民法院行政审判时顶住其他法院的做法，认为法律没有要求的程序人民法院行政审判不能绑架行政机关，依法对同类问题作出公正判断。
包括《治安管理处罚法》在内的“行政检察”监督，是一个较为鲜活甚至有点争论性的话题。这一话题的提出，主要是促使人们对这问题的关注，探讨出合法、科学、有效的检察监督方法。
（作者：谢平，四川省绵阳市公安局涪城区分局三级警长，四川省犯罪防控研究中心研究员，四川省绵阳市法学会理事，四川省绵阳市刑法研究会理事，四川省绵阳市涪城区社科联常务理事。）
