——以中国唯一科技城核心区域四川省绵阳市涪城区为蓝本
谢平
【内容提要】社会经济发展离不开法治保障，同时社会、经济应当反哺“法治小康”。“三区融合”，就是落实习近平总书记来川视察期间提出新时代“四川篇”-----“推动城乡区域协调发展”的具体举措。“三区融合”法治保障的基本标准：决策合法、治安优、社会稳。良好的法治环境，是依法治国的基础性工程，也是宝贵的软实力。“三区融合”建设的法治晴雨表，就是社会稳定、防控有效、经济发展有序。当下，应思考法律制度的生育能力，真正实现“社会经济法治化、法治生活社会化”，让法律的精神繁衍生息、根深叶茂。
【关键词】三区 融合 法治保障 涪城
在2017年全国百强县市榜中，中国唯一科技城核心区域四川省绵阳市涪城区榜上有名，并继续荣获四川“十强”，同时涪城区连续二十年保持全国普法先进县(市、区)荣誉称号。“惟希望也，故进取；惟进取也，故日新”。习近平总书记在党的十九大报告中指出：“经过长期努力，中国特色社会主义进入了新时代，这是我国发展的新的历史方位”。
《报告》还阐述进入新时代的重要标志、重大意义、新时代的总任务和战略安排。习近平总书记来川视察期间就“四川篇”提出“牢牢扭住经济建设这个中心”、“推动城乡区域协调发展”等重要☆本文系四川省绵阳市涪城区2017-2018年度课题研究阶段性成果指示，面对新时代，涪城区紧紧抓住发展第一要务，确立了“做优做精城区、做大做强园区、做美做特景区，城区、园区、景区三区融合”发展理念。十八大以及十八届三中全会、四中全会、五中全会、六中全会不断明晰和丰富全面建成小康社会的目标和各项要求，其中就包括“法治小康”目标和任务。法治，既是经济社会发展的重要保障，同时也是“小康”的重要组成部分。“三区融合”建设、发展，需要法治强力保障，同时法治本身需要经济社会支撑其保障体系。
法治保障体系是十八届四中全会提出的一个新概念，包括法治正常运转所不可或缺的各种保障条件，如队伍保障、经费保障、技术保障等。法治保障体系概念的提出深刻地揭示了法治的刚性约束条件。影响一个国家、一个区域法治运转状况的因素有很多，但有一些因素对法治运转状况的影响是柔性的和间接的，有一些因素对法治运转状况的影响则是刚性的和直接的。前者可称为法治的软性约束条件，文化因素属于典型的软性约束条件。后者可称为法治的刚性约束条件，法治保障体系所包括的队伍、经费、技术因素都属于典型的刚性约束条件。党的十八届三中全会提出要推进国家治理体系和治理能力现代化。城市治理系国家治理的重要组成，需要政府统筹各领域治理主体，提升治理能力现代化，相互协调、共同作为解决住房紧张、交通拥堵、环境污染、食品安全等城市问题。城区、园区、景区“三区融合”，需要法治引领和保障，应当围绕中国特色社会主义法治体系（如表一）中法治保障体系建设主要内容需求着力点。实践证明，在法治引领下推进改革发展，在法治框架内规范发展改革，是持续健康向前的基本保障。政府作为发展、改革的主导者，必须做到重大改革于法有据，这是依法行政、建设法治国家的应有之义。
表一：中国特色社会主义法治体系
党的十八大明确将社会管理与民生并列为社会建设的重要内容，提出“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”。法律的权威和生命在于实施。法律是否拥有至上地位，区分着一个国家究竟是人治还是法治；而法律的实施水平，则检验着一个国家的法治成色。依法治国，人们不仅看你制定了多少条法律，更看你落实了多少条。没有实践的法律，只是挂在墙上的法律和写在纸上的法律，不会有实际效用，不会有尊严权威，更难以形成人们不愿违法、不能违法、不敢违法的法治环境。良好的法治环境，是依法治国的基础性工程，也是一种宝贵的软实力。城区、园区、景区“三区融合”离不开良好的法治环境，其目的是社会、经济健康发展，而路径当然是通过社会管理的改革创新，笔者紧扣法治保障认真分析“三区融合”建设中存在的问题（如表一）。
表二：“三区融合”法治保障存在的主要问题分类
（一）公民法律素质有待提高
公民法律素质是指公民在法律知识、法治意识和依法办事能力方面的综合状态①。公民法律素质内涵（如图一）概括起来大体可以归纳为以下几方面：
法律知识是指人们在不断的社会实践中所获得的对法律的认识和经验的总称。法律知识是人类对法律现象和规律不断探索和追求的结果。它包括法的基本理论、规范、制度、渊源、历史发展、思想沿革和实践经验的总结等多方面的知识。法律知识可以分为一般法律知识和专业法律知识。前者指作为一个公民在日常生活中应当具备的以免作出违法或犯罪行为的法律常识。后者是指从事某种职业的人所应具备的专业性的法律知识。法律意识是指公民关于法治理论和法律制度以及法的各种现象的感知、情绪和意志的总和。它包括公民对法律规范和法律行为的把握、评价和态度；从其形式上看，它表现为公民对法律现象的理解和认知的程度。法律意识既不会凭空产生，也不会自然形成，需要经过长期的培养才能形成，培养法律意识的途径主要是加强法治建设和开展法治宣传教育。法律遵守和运用法律的能力是公民所具有的在日常生活中运用法律来规范自己的行为，解决矛盾与冲突，维护自己合法权益的能力。它包括公民对法律规范和法律行为的把握、评价和态度；从其形式上看，它表现为公民对法律现象的理解和认知的程度。总之，公民的法律素质反映公民对法律的内在理念以及实施相应法律行为的基本素质。
2017年6月，青岛海能海洋绵阳分公司因涉嫌非法吸收公众存款被绵阳市公安局涪城区分局立案侦查，何某等10余名犯罪嫌疑人被公安机关依法采取刑事强制措施，但部分投资人认为该公司系合法公司，公安机关的侦查严重影响了投资人的收益。该群体多次采取拉横幅、喊口号等过激行为持续到检察机关、人大、市政府等相关单位聚集上访，人数在100人以上，多则达到200人的规模。基层群众大多数民主法制意识欠缺，法治观念淡薄。有的人在自身合法权利被侵害时，不能正确反映诉求，不懂得运用法律武器维权，要么浑然不知，以“法盲”形态出现；要么畏于权势，忍气吞声；要么置法律而不顾，“以暴制暴”，导致违法犯罪。有的农民法律知识缺乏，无视法律，排斥法律权威，崇尚“无讼有德”、“权大于法”，喜欢采取越级上访、聚众闹事、围堵政府机关来解决问题。
（二）干部依法行政意识不强、法治担当能力不高
调研中向基层领导干部发放问卷100份，收回93份。在收回的93份问卷中，91.6%的调查对象认为“依法行政非常重要”，“要切实提高政府依法行政能力”。然而，调查中发现一些基层领导，却对基层政府推进依法行政有诸多的疑虑。在关于“基层政府依法行政有否困难、困难是什么”的调查中，86.5%的人认为基层政府依法行政十分困难，主要体现在：一是基层干部法律知识水平不高，法律观念淡薄。二是乡镇体制不顺，功能弱化，如党政不分、政事不分的现象还普遍存在，乡镇政府法定代表人是乡镇长，但乡镇大的事情决策基本是党委拍板决策，而党委又往往不承担行政责任，出了问题要由乡镇政府承担责任；另外，条块结合的管理体制把乡镇政府的管理职能支解，使乡镇政府行政管理职能十分有限；还有，在行政执法机构设置上，乡镇政府出现“空档”，目前乡镇一级政府中还没有设立执法机构。三是涉农方面的法律不健全，现有的一些法律缺乏操作性。四是群众缺乏法治观念，对依法行政不理解、不支持。因此，在现阶段，基层干部对推进政府依法行政工作缺乏信心，这在另一项选题中亦可验证，如“化解基层社会矛盾主要形式”这一选题，基层领导干部没有集中选择“政府依法行政”方式，选择这种方式的仅有41人，占44%；选“思想政治工作”的有21人，占22.7%；选择“通过村民自治”的有16人，占17.3%；还有“村民调解”的有15人，占16%。如：①执法不到位，有法不依、违法不究，有利争着管、无利不想管的现象时有发生；②执法行为不规范，随意性大，权力滥用、处罚滥施现象仍然存在；③行政自由裁量权滥用，少数人以此谋取私利；④执法不严、不作为现象比较突出，有的基层领导害怕因行政复议或行政诉讼撤销其具体行政行为而在年终考核时扣分，影响排名，继而不敢执法、不愿作为，而把问题上交，把“皮球”踢给上级有关部门，导致群众越级上访、集体上访。对干部要求具备以下八种本领②（如图二）：
韩非子曰：国无常强，无常弱。奉法者强则国强，奉法者弱则国弱。作为以执法为主业的国家机关工作人员，在依法治国的今天依法行政能力（如图三）是检验一个干部是否合格的基础性标准。党的十八大以来，中央加大干部队伍整治力度，充分暴露了干部队伍中依法行政意识不强、法治担当能力不高。“为官不为”、“为官乱为”缺乏干部职业道德，知法犯法、以权压法的现象仍然存在。如北京通报的朝阳区十八里店乡在控违拆违工作中履职不力问题。2017年3月至4月期间，朝阳区十八里店小武基村出现部分村民违法建设情况，十八里店乡在控违拆违工作中，对违法建设发现滞后，举措不力，造成严重不良社会影响。十八里店乡乡长姜金平、副乡长杨为民分别受到党内警告处分；十八里店乡小武基村党总支书记吴立华、村委会主任岳维庆、村委会副主任祁乐受到党内严重警告处分；十八里店乡小武基村第三管理站原站长杨凯受到开除党籍处分。又如门头沟区规划分局原副局长张学东违规出具证明材料问题。2010年3月，张学东在任门头沟区规划分局副局长期间，违反相关规定，越权为东辛房街160号房屋以规划分局的名义出具证明材料，导致144平方米的违建（地下室）被确认具有住宅属性，并获得了权属部门的登记。2017年2月，张学东受到党内严重警告处分。
（三）法律制度生育力低下（生根、开花、结果）
法律的生命在于实践，法治的要义在于法律能够得以实施。改革开放以来，我国立法速度较快，从国务院新闻办公室发表《中国的法治建设》白皮书看我国已经基本建成法律体系。但部分法律质量不高，效果不佳。一些法律、法规的逻辑结构不严密，条文规定过于原则，缺乏可操作性。法律体系不健全,没有及时进行立、改、废活动，造成一些法律、法规的内容相互抵触，影响法律的整体和谐。在法律之间，基本法和部门法之间，法律法规与实施细则之间，原则规定与具体措施之间，还没有完全配套，在整个法律体系中出现了“断层”和“缺项”。如按照简易程序罚款，1996年《行政处罚法》规定数额为50元，而《道路交通安全法》、《治安管理处罚法》规定为200元。《中华人民共和国宪法》第10条中规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。这里对“公共利益”的范围缺乏明确界定，使这一宪法原则在现实中难以准确把握。与此同时，具体规范征地拆迁行为的《国有土地上房屋征收与补偿条例》中的内容也有待于进一步完善。如，《条例》对公共利益在第8条进行界定，而现实经济社会发展中很多问题无法纳入。又如《条例》第27条所确立的“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁”原则中，“被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁”无法保障实施。又如《条例》第28条，明确规定“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行”。而《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》（法释〔2012〕4号）第9条又作出“人民法院裁定准予执行的，一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施，也可以由人民法院执行”。从字面意思解读，《条例》与司法解释在“打太极”，行政法规规定“钉子户”由政府申请人民法院强制执行，司法解释有很巧妙的说“一般由市、县级人民政府组织实施”。把本应当由人民法院组织强制执行的“钉子户”，又推回人民政府实施。《大型群众性活动安全管理条例》在第二章专门就“安全责任”进行规定，确立大型群众性活动安全责任制度：明确安全责任是维护大型群众性活动安全的前提。《条例》在明确大型群众性活动安全管理原则和管理体制的同时，还重点对有关主体的安全责任作了以下规定：一是，明确规定了大型群众性活动承办者的责任，包括：承办者对其举办活动的安全负责，承办者的主要负责人为大型群众性活动的安全责任人；承办者应当制定大型群众性活动安全工作方案以及大型群众性活动安全工作方案应当包括的内容；承办者在安全设施、安全教育、安全检查、应急救援等方面的具体责任。二是，明确了大型群众性活动场所管理者在场所安全保障方面的具体责任。三是，明确了公安机关应当履行的职责，主要是：审查并实施安全许可；制定安全监督方案和突发事件处置预案；对活动场所及安全工作的落实情况进行监督、检查，责令整改安全隐患；查处违法犯罪行为，处置突发事件等③。从这些法律规定看，安全责任由三部分组成：承办单位、场所管理者、公安机关，且划分层次清楚、责任明确（如图四）。然而，现实状况是公安机关往往既是安全方案制定人，又是安全保卫具体执勤人员（实施方），当然也是监督人，最终出现安全事故同样是主要责任承担人。特别是参与活动的演员、观众，更是没有安全责任，一些演员对执勤民警公开辱骂。周杰伦西安演唱会上，因现场民警将歌迷高举影响其他观众的灯牌扔掉，在台上的周杰伦看到后出声制止，“你不要丢我歌迷的灯牌，有没有听到？你要控制秩序你把她灯牌丢掉干嘛？你给我滚出去”。
市场经济应该是法治经济，习近平同志指出“凡属重大改革都要于法有据”。“三区融合”需要法治，笔者不赞同遇事就说法律制度不健全，在我国法律制度体系基本完备的当下，应当思考法律制度的生育能力。法律的生育能力培植就是保证法律在经济发展、社会建设中确保有法可依、有法能依，真正实现“社会经济法治化、法治生活社会化”，让法律的精神繁衍生息、根深叶茂。
（四）法治的力量十分脆弱
在“三区融合”建设中，法治的力量十分脆弱。笔者认真分析和研究了近年来大量稳定案事件和信访维稳工作，真正离习总书记提出的“努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，在法治轨道上推动各项工作”要求还有很大差距。笔者以重点建设为例，拆迁难、进场难、施工难的“三难”成为阻碍重点工程建设的突出问题。主要表现在六个方面：一是以补偿、保险、生活等未满足自身利益为由，拆迁户联合起来采取静坐、围堵等形式阻碍施工方进场施工；个体阻碍施工,一般以家庭为单位，采用拒不拆迁、停放自家车辆、堆放个人物品、阻挡施工车辆等形式阻扰施工正常进行。二是以拆迁政策不公平、政策执行不透明、拆迁干部工作不规范等为理由上访，以期引起上级政府部门和领导的重视，影响进场施工。三是一些别有用心的人为谋取个人利益，假借各种理由扬言或暗地煽动群众，写标语、打口号、“横场子”、集体围堵施工工地、打砸施工设备、严重者与拆迁工作人员或施工人员发生肢体冲突。四是部分地方恶势力纠缠不休，实施各种伎俩威胁恐吓、扰乱滋事、强揽工程，影响施工和工期。五是重点工程建设工期长、牵涉面广，在施工过程中因人员伤亡、噪音、污染、民工工资等原因引发新的矛盾纠纷，影响工程建设顺利进行。六是部分工程项目在各种建设手续并不齐备完善的情况下就开工建设，摊子铺得太宽太大，加之配套资金不到位导致难以继续施工，甚至工程停工。七是政策标准临时性非常明显，缺乏诚信。开工前明确了补偿标准，但因各种原因致使征地拆迁、征地毁林、青苗损毁补偿费和购买社保、医保等不到位，或者以各种理由延期兑现，群众不满。没有统一严格的补偿标准。同一时期不同项目的补偿标准不一致或者同一项目在不同时期的补偿标准不一致；农村村民征地拆迁补偿标准与同时期城市居民拆迁补偿标准不一致，引发诸多矛盾纠纷。从近几年重点工程建设来看，已经很难有工程建设从征地拆迁到工程竣工“一路顺风”的现象，反而出现更多的是“逢拆必阻、逢建必闹”，使拆迁难、进场难、施工难成为“天下第一难”。
又如法律监督问题。人民代表大会作为权力机关其实际权力并未完全到位，立法机关在行使立法权的过程中，缺乏相应的权力资源和程序保障。根据宪法规定，行政机关由权力机关产生并接受其监督。但实践中，行政权对立法权的干预太大，因而导致一部分法律带有明显行政部门利益的色彩，使法律的公正性、权威性、可行性受到影响。由于财权、人事权都掌握在党政部门手中，司法机关相对独立性程度较低，抗干扰能力较差。执法不严、司法不公问题依然存在，造成法治化进程缓慢。执法者与管理相对人缺乏交流沟通，互相戒备排斥，甚至对立、对抗；个别执法者方式简单粗暴；有的甚至吃、拿、卡、要，收受贿赂；办“关系案、人情案”，执法不文明、不规范，未能体现法律的权威。
（五）“人治”观念根深蒂固
长期以来，中国社会存在“官从政法、民从私约”传统习惯。一些基层干部“重人治、轻法治”，把群众认为分为“顺民”“刁民”，动不动就使用警力“强制”。强调人治而藐视法治，漠视法律的地位和作用，对民主法治建设的重要性认识不足，习惯用人治来管理，忽视运用法治手段解决问题；错误认为群众的法律意识增强了，工作就越来越难做。或者口说法治，实为人治，以言代法、以权压法。部分领导“重经济建设、轻法治建设”。没有摆正二者的辨证关系,认为现在是以经济建设为中心的，发展经济是第一要务；认为经济建设是硬指标，是大事，法治建设工作是软任务，可有可无，存在一手硬一手软的现象。一些执法人员“重实体、轻程序”，认为主要结果正确，就不管过程是否合法。程序意识淡薄，忽视行政权力的规范运作。
（六）公共安全防控能力有待提升
习近平总书记指出“公共安全绝非小事，公共安全联系着千家万户，事关人民群众生命财产安全，事关改革发展稳定大局，决不能掉以轻心”。治安刑事案件高位不下、社会矛盾纠纷和不稳定因素增多，这是我国当前公共安全形势的基本情况。纠纷的主体、案件的形式、潜在的问题越来越趋于多样化、复杂化。因土地承包、征地拆迁等引发的纠纷有增无减，上访行为和群体性事件不断增多，在社会上造成了不良影响。治安案件和侵财类刑事案件频发，赌博、伤害类案件时有发生。笔者对2015年、2016年、2017年涪城区刑事案件进行分析，虽然总体态势趋于平稳，但案件高发、破案难度增加是不争的事实（如表三）。
2017年11月11日下午，杨家镇兴隆村村支书刘祖宏向杨家所报案称：该村小城大院小区内1号楼与2号楼交界处草坪内一卷电缆线被盗（黑色铜芯线，约118米），总价值56000余元，接警后，公安机关于12月1日在德阳市挡获川BHQ789银色面包车，并将犯罪嫌疑人刘汉领抓获，12月2日，侦查员在三台县将犯罪嫌疑人赵明亮抓获。2017年6月4日雨夜，金家林辖区内连续发生多起车内物品被盗案件。2017年6月4日9时17分，群众电话报警称:6月4日8时许,发现6月4日0时40分许停放在涪城区城郊乡大包梁村1组145号巷口处的车子车窗被砸了，车内被盗物品有2700元现金和男士棕红色手提包。2017年6月4日7时许，张洪福称：7时许，发现停放在涪城区城郊乡大包梁村1组居民点路口的轿车驾驶室车窗玻璃被砸，丢失现金180元。2017年6月4日7时许，余松洋报称：停放在涪城区城郊乡大包梁村1组居民点路边的轿车副驾驶室车窗玻璃被砸，丢失光大银行卡一张和建设银行卡一张，车内无其它物品丢失。
党的十八大报告明确提出：“深化平安建设，完善立体化社会治安防控体系，强化司法基本保障，依法防范和惩治违法犯罪活动，保障人民生命财产安全”。治安防控能力包括公民的安全意识、社会安全设施建设、政府综合治理、政法机关打击防控手段等综合治理水平。防控能力建设是一个有机的整体，相互关联、相互影响、相互作用，缺一不可，有瘸腿和弱项也不行，是“木桶”理论的充分体现。目前，治安防控体系建设存在配合不协调，公安机关单打一的局面。一是各防控主体之间配合不够紧密，有各自为政，各唱各的调、各吹各的号的现象，形成不了合力，甚至相互掣肘、相互牵制，影响和制约了整个防控体系效能的发挥。二是群防群治工作基础薄弱，有的地方的基层调解组织、村级联防、物业保安等作用发挥不好，甚至处于瘫痪和半瘫痪状态；有的内部单位不重视安全防范工作，无保卫组织或者即使有保卫组织也没有切实履行好职责，看不好自己的门、管不好自己的人。
（七）基层自治难以落实
现行的《居民委员会组织法》和《村民委员会组织法》存在缺陷，使基层自治制度难以落实。城市化进程中农村法治成为薄弱环节。建设法治国家，重点在基层，难点在农民。然而部分村民自治组织不健全，自治机制缺乏活力，民主决策和民主管理不到位，村民自治流于形式。两委关系不明确。村委会议事、决策的民主程度不高，群众很少参与，缺乏公开透明；农民选举意识差，出现“贿选”、“家族控选”现象。村民自治与农村集体经济组织名存实亡。因村财管理、土地征用、房屋拆迁、宅基地建房等矛盾纠纷增多，征地补偿范围窄，计算方法不科学。涉农行政执法的不规范，涉农维权的艰难。影响人们对法律权威的看法和对民主法治建设的信心。
二、用法治引领“三区融合”
绵阳市涪城区的城区、园区、景区“三区融合”战略，核心是“楼宇经济‘总部集聚’、特色街区‘品牌升级’、旧城改造‘腾笼换鸟’”。法治保障，就是要围绕这些战略部署开展工作。
（一）完善法治建设和“三区融合”决策衔接工作机制
“三区融合”建设一般由基层人民政府或者基层组织根据上级决策直接实施，缺乏把“三区融合”纳入国家法治建设总体布局，缺乏运用法治思维处理建设中的具体问题。根据基层“三区融合”建设具体情况，目前主要是沟通“三区融合”重大改革推进情况，实现“重大改革措施于法有据”和“三区融合”对法律制度的影响。建立“三区融合”建设方案与法律制度确立、实施方案并行的工作联结机制，凡重大改革措施需要通过现行法律法规进行调整完善的，在提出改革方案同时，实务部门要一并提出法治的建设工作方案，同步梳理需要清理的法律法规，及时提出具体实施意见。建立重大改革与立法计划、制度建设安排的衔接机制，根据重大改革措施推进的工作安排，综合改革部门按照立法程序，将法律法规制度的立、改、废、释要求及时通报政府法制机构，由政府法制机构研究列入立法、制度建设计划，保证与改革相匹配的立法、制度建设有序开展。
（二）强化重大行政决策合法性审查，发挥法治对“三区融合”保障作用
健全决策程序，加快推进决策程序制度进程，强化合法性审查的刚性约束，推进各级行政机关合法性审查机制全覆盖。创新审查方式，实行“开门审查”。借助“社科联”、“法学会”等智库外力提高审查质量，推行合法性审查提前介入，对法律关系复杂或存在较大法律风险的重大决策事项，予以充分研究和论证。重点加强对违法增加行政机关权力、增加行政相对人义务，违反公平竞争规则、搞地方保护或行业保护等内容的规范性文件的审查工作，做到有错必纠。加强分析研判，审查中可以灵活运用“不抵触”和“相一致”原则，对环境保护、安全生产、行政相对人权利义务保护方面，严格适用“相一致原则”，对促进改革创新，有利于经济社会发展，增进社会福祉的，运用“不抵触原则”进行审查。
（三）引入公民见证决策，让群众在“三区融合”建设中分享法治建设成果
包括“三区融合”在内的众多经济发展实务中，往往会出现“好心”被误解，为群众谋福利的项目得不到他们的支持。当前在“维权与维稳”、“公共利益与公民个人利益”十分敏感的关键时期，很多基层干部总是埋怨“刁民”太多，法不治众、法多不管用。人，都是非常现实的，如果没有实惠、回报，不可能长期关注和投入。依法治国、政治文明，人民群众急需分享建设的成果，同时也是国家建设者保持旺盛建设激情的需要，并通过参与“三区融合”决策管理事务。引入公民见证决策有以下好处：一是可以展示国家机关依法行政成果，传递国家依法治国的决心；三是可以监督国家机关秉公执法；四是通过参与“三区融合”具体建设讨论对见证参与人进行宣传教育外，并通过他们教育其他群众，放大法律知识传播，用活生生的见证对相关人员进行普法教育；五是有利于社会和谐，增进干群友谊，使国家管理社会达到极佳效果。
行政机关，特别是具体承办的部门在对参加见证公民资格前期审查时，建立备查制度，根据决策所设及的事项需要、群众的参政意识、群体特殊性等具体情况确定见证公民资格。公民见证决策人员由行政机关首长决定。承办单位决定适用公民见证事项后可以明确告知规定公民见证建设决策范围规定可能涉及的当事人；可能涉及的当事人也可以在政府决策公告的五日内向承办单位申请由公民见证，口头申请的承办人应当在相关法律文书中注明。承办单位决定公民见证后，应当在决定的24小时内通知辖区相关部门，并通知见证人员到达地点。特殊事项需要具有特定专业知识的公民见证的，可以在决策专家库中具有相应专业知识的范围内随机抽取。已经确定的公民确有正当理由不能参加见证活动，或者当事人申请其回避的理由经审查成立的，应当及时重新确定其他人选，并通知承办单位。根据具体决策事项，如果没有公民申请见证的，由承办部门提出报行政机关负责人批准决定。对于公民提出参与见证的，由承办部门初步审查并提出意见报行政机关负责人批准。经批准的公民持行政机关统一制式的“公民见证工作牌”(由县级以上的人民政府统一制作、统一编号)，见证建设决策活动。实践证明，不管是日常的社会管理，还是重大的建设，都离不开群众的配合和支持，离不开他们的参与。见证决策公民，有权对群众利益问题、事实认定、法律适用独立发表意见，承办单位应当记录在案。公民见证时，应当围绕一些群众关注的问题充分发表意见并说明理由，不参与最后表决。见证的公民认为决策过程中公务人员有失误，可以直接向承办单位领导说明，也可以向行政机关、纪检、监察等内部监督机构反映、举报，未经批准不得对外发表意见。纪检、监察等内部监督机构在接到见证的公民反映后，在一个工作日内调查，情况清楚的于当日反馈；案情复杂，短时间内无法查明的，在查明的当天反馈。见证的公民需要签名时，应当认真阅读相关文书，确认无误后签名；发现内容有误的，应当要求更正后签名。
（四）强化行政执法监督，发挥法治规范作用
政府法制机构可以根据“三区融合”发展需要会同监察、政务公开、效能办等部门，从推进依法行政的角度，重点做好政府职能转变、权责清单建立、权力运行监管细则落实、放权工作有效承接、加强事中事后监管、实行“双随机、一公开”监管全覆盖等事项的督导检查，及时发现“三区融合”各环节中存在的问题，依法及时予以纠正。整合监督资源，将政府法制监督与党的监督、人大监督、司法监督、民主监督、新闻舆论监督等有机结合起来，形成监督合力，发挥行政监督的整体效应和作用，规范行政权力依法运行，保障“三区融合”建设在法治轨道上顺利推进。
（五）推进综治警务、治安承包改革，提高防控、打击能力
“三区融合”法治保障的核心因素就是良好的治安环境，作为中国唯一科技城核心区域就是要把“软环境”做实、做强、做硬。
四川省绵阳市涪城区公安分局在深入推进社会治安防控体系建设过程中,针对制约安全防范基础工作的源头性、根本性和基础性问题，主动争取党政支持，紧扣治安综合治理主线创新举措，采取“计分考核、定期通报、分层管理”的治理模式，总结探索出以“紧贴治安形势开展整合治理、个案奖罚示范引导全民参与、抓正反典型促整体推进”为主要内容的“综治警务”机制体系，有效反哺了社区安防工作，有力推进了平安涪城建设，有效提升了公安机关社会治理的能力和水平。2015年5月，在涪城区人大五届四次全会上区政府将“综治警务”社会治理工作纳入政府重点工作全力推进。成立了由区委常委、政法委书记任组长，副区长，区公安分局局长任副组长，各街道、乡镇主要领导为成员的综治考核工作领导小组，先后出台了《涪城区社会治安综合治理工作记分考核办法（试行）》、《涪城区社会治安防控明查暗访实施方案》等规范性文件，明确了具体内容、具体流程、具体责任，并纳入对街道、乡镇、行业主管部门年度绩效考核，形成了“党政主抓、部门主责、公安主导、社会参与”的工作格局。“综治警务”的核心和关键在于采取“计分考核、定期通报、分层管理”的运行模式。在计分考核上：设定基本考核分值100分，依据当月派出所社区民警和居委会提供的相关单位、物业公司在履行综治责任方面应加分、扣分的事项，对责任主体进行计分。在定期通报上（如图五）：由区综治委每月发文，通报当月计分考核和上期通报问题的整改情况，明确下月综治重点工作事项，并附扣分达到设定分数进入分层管理的单位、物业公司名单。对进入“黄色预警层”的，由综治委和辖区派出所约谈该单位主要领导，限期整改；对进入“橙色警戒层”的，直接将问题亮相通报给其上级主管部门并实行挂牌整治；对进入“红色否决层”的，根据综治工作相关规定，对其内保单位由区综治委对该单位作出“一票否决”，对物业公司、行业场所则记入已建立的“治安信誉档案”，实行跟踪问效，并由新闻媒体跟进曝光。
1、治安承包“搭平台”。绵阳市公安局涪城区分局将相邻相近的43个城市社区统筹整合成28个警务区，按照“1+1+2+N”的模式（1名社区民警+1名警务助理+2名辅警+N名群防群治力量）配齐配强警力，由社区民警牵头负责治安承包，形成一个“网中有格，格中有网，人负其责”的工作网络。搭建社区警务工作平台，深入推进“公调对接”和派出所“一站式”服务，为社区民警工作减负；积极争取党政支持，落实社区民警担任社区副书记，整合社区资源；利用钉钉软件、4G无线执法记录仪，以GPS定位、视频传输实时记录民警工作状态，自动生成工作痕迹，倒逼社区民警“下社区”，促使社区民警“沉得下、留得住、扎得深”，精耕自己的“责任田”。
2、红涪义警“聚民力”。按照可组织、可依靠、可调动、可利用、可管理的“五可”原则，分类组建红袖标党员先锋、黄哨子巡逻守护、蓝帽子共建服务、绿徽章信息收集、橙背心行业联防五支“红涪义警”队伍，搭建“义警之家”管理平台，健全完善奖惩机制，实现群防群治工作线上线下管理，社会治理闻警而动。组建半年以来，该支队伍共提供有价值线索100余条，协助抓获违法犯罪嫌疑人5人，多个小区实现了入室盗窃“零”发案。
3、安防体验“强心智”。以工区所迎宾警务室为试点，涪城区公安分局率先在全市建立了一个集声光电于一体的社区“安防体验馆”，通过系列安防展示和情景模拟互动，让群众在喜闻乐见中掌握和提高自我防护本领。“防盗安全体验区”为群众推介监控、防盗等多种安防产品，每样产品均可扫码购买，一部手机、一个WIFI即可轻松实现家庭、商铺动态实时掌控，盗窃入侵警情及时推送。“消防灭火体验区”模拟了卧室、厨房、商场等5个场景，体验者选择正确的灭火器，并规范操作才能通关，同时对应设置了“家庭急救”体验，切实践行以人为本、生命至上的理念。“防诈骗体验区”通过情景模拟，演示了银行卡盗号、电话诈骗、刷单诈骗等当前易发、高发的新型诈骗手段，提升群众“心防”能力。同时，定期组织辖区单位、团体、学生、居民进行安防体验，拓宽体验覆盖面
4、智慧安防“全封控”。涪城区公安分局主动适应社会治安新形势、新任务的要求，将“天幕工程”全维感知“触角”向居民小区延伸，建设外、中、内“三圈封控”的智慧安防小区。智能门禁系统自动识别管控对象个人身份，自动记录活动轨迹；停车场智能采集系统、“两车”防盗系统实时上传车辆轨迹信息；周界防越系统、180度全目监控、人脸动态识别预警，实现对人、车、物智能化追踪管控；雪亮工程、自建视频监控覆盖楼宇通道、背街小巷等监控盲区，推行“雪飞”视频跟踪法等五种视频技战法，编织了一张智能封控的天罗地网，建立“线上比”、“线下巡”、“实地抓”的打防机制，派出所打击破获侵财案件能力显著提升。
5、信息采集“E网通”。依托省厅“警务通”，采集维护“一标三实”基础数据。改良引入“涪安锁”智能门禁系统，绑定居民身份证、门禁卡、手环，刷卡、刷脸方可进入，并自动上传基本信息，变被动采集为自动采集，人口采集效率显著提高。推广网上社会化采集信息系统，辖区群众和社会单位、从业人员自主录入，足不出户就可申领居住证。所采集信息实时导入“天幕工程”数据池，实现全市范围内“一处采集、多点核查、云端共享”。
6、微信互动“便捷化”。建立警民微信群，分类设置定制服务，防范宣传群内“提醒”、治安问题群内“亮相”。搭建网上服务平台，拓展“指尖服务”新领域，实现一键找社区民警，预约办事、申办证件等“管家式服务”。在线征集情报信息和线索，微信红包奖励，警民共建平安。半年以来，派出所通过微信群提供业务办理咨询270余条，收到群众意见和建议89条，有价值情报信息21条。）
7．实施社会治理“六网”建设。涪城区作为中国唯一科技城核心区域，更应当根据“三区融合”发展需要，运用科技手段强化社会管理创新。紧紧围绕重点突出人、地、物、事、组织、互联网络等治安要素，抓住吃、住、行、销、乐等关键环节，构建点线面结合、网上网下结合、人防技防物防结合、打防管控建结合的立体多维治安防控网络（如图六）。坚持科技强防，发挥现有“天网”、4G单兵、车载移动图传、公共场所Wifi、智能交通、执法视音频管理系统、综治“雪亮”工程、乡镇“小天网”、社会视频及物联网防等智慧防范网络作用。加快推进城区（郊）“天网”三期、电子围栏、乡镇“天网”二期、智能交通二期、便携式应急指挥系统等项目建设，将综治“雪亮”工程、乡镇“小天网”、社会视频等整合接入公安“天网”平台，推进物联网+摩托车防盗报警系统建设，构建起立体纵深的智慧防控网。
图六：社会治理“六网”建设
（六）打造“法智”干部队伍
在“三区融合”发展战略中，法治保障最直接的因素在于组织发展的干部对法律智慧运用。2017年6月16日笔者应邀到绵阳市临港区重点地区涪城区吴家镇以《基层干部应当具备的法律素养》为题给辖区镇社、村、镇干部授课，划清了基层干部的纪律红线、法律底线，受到好评。在经济社会发展中，从事具体事务的各级干部除需要具备普通群众的“法治思维”、专业人员的“法律思维”外，还应当具备驾驭当前复杂局势的法律智慧。
“三区融合”，城区、景区、园区协调发展法治需先行。《中共绵阳市委关于全面推动高质量发展的决定》明确要求涪城区发挥“一核”辐射带动排头兵作用，“三区融合”法治保障需要先行、先试，建立和完善以决策合法、治安优、社会稳为标准的基本法治保障体系，不断提高群众运用法治思维和法治方式化解矛盾、解决问题、推动发展的行动自觉，努力营造群众办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治环境，确保“三区融合”整体推进。
注释
①苗连营.公民法律素质研究[M].郑州:郑州大学出版社. 2005，9。
②中办印发《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》
③谢平.从周杰伦对警察说“滚”看大型群众性活动安全监督管理[M].北京:中国人民公安大学出版社出版.2017,9
（本文作者：谢平，四川省绵阳市公安局涪城区分局三级警长，四川省犯罪防控研究中心研究员，四川省绵阳市法学会理事，四川省绵阳市刑法研究会理事，四川省绵阳市涪城区社科联常务理事。）
