浅谈非洲猪瘟疫情防控法律适用
更新时间：2019-01-14 14:57:19点击次数：38843次字号：T|T
非洲猪瘟病毒，是一种急性、出血性、烈性传染病毒，对我国生猪养殖等关联产业产生较大冲击，已经对人民生活、生产、食品安全构成严重威胁。公安机关作为政府组成部分和承担法律实施的保障机构，如何打赢这场阻击战役，法律适用问题已经是当前主要矛盾，基层民警感到困惑。由于该战役中，可能涉及到《中华人民共和国突发事件应对法》、《中华人民共和国动物防疫法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》、《中华人民共和国畜牧业法》以及农业部门多部法律规定，需要就主要法律规定进行梳理才能“帮忙不添乱、执法合法”。
【案例】
案例一：2018年12月以来，违法嫌疑人邱X在明知涪城区人民政府（绵涪府通【2018】4号）“关于切实做好非洲猪瘟疫情防控工作的通告中”禁止泔水养猪决定的情况下，仍在吴家镇中心桥村四组（限养区内）内使用从四川省绵阳城区餐馆拉来的泔水和餐厨剩余物饲喂生猪，经政府有关工作人员和村社干部的多次劝导和宣传后拒不改正和停止，后被民警查处。公安机关根据《中华人民共和国治安管理处罚法》50条第一款第（一）项规定对其行政拘留处罚。
案例二：2018年11月19日，白公街道办事处联合相关部门排查非洲猪瘟，在陶X的养猪场查获泔水300余公斤。陶某某被县公安局白公派出所民警现场带走接受调查。11月26日，县公安局根据《治安管理处罚法》第三十条之规定，决定对养猪场业主陶某某治安拘留10天，对提供泔水的餐饮企业法人治安拘留5天。
案例三：《太行日报》2018-11-22 17:44发布：山西晋城城区畜牧兽医局查处一起违法使用泔水饲喂生猪案件，对当事人黄某作出罚款4000元的行政处罚，并要求黄某立即整改。据了解，该局在排查泔水饲喂生猪过程中，发现北石店镇大张村养猪户黄某的猪圈外拌料槽内有泔水、糠、玉米拌成的猪料，院中停放着一辆拉泔水的三轮车及十余个泔水桶，涉嫌违法使用泔水饲喂生猪。执法人员立即进行现场取证和笔录取证，开展立案调查，并按照有关规定，对当事人黄某作出罚款4000元的行政处罚。立案后，当事人黄某认识到自己的行为违法，并进行积极整改。城区畜牧兽医局负责人表示，下一步，他们将持续开展泔水饲喂生猪排查，坚决杜绝生猪疫情病毒通过泔水向养殖环节传播，全力打赢防控生猪疫情“阻击战”。
【争议焦点】
1、泔水养猪，应当有动物检疫部门主管依法予以行政处罚，公安机关不宜直接作出处罚。
2、泔水养猪，属于违反政府命令、决定，可以按照《中华人民共和国治安管理处罚法》50条第一款第（一）项规定，予以治安管理处罚。
3、泔水养猪，符合违反国家规定使用传染病病原体等危险物质，应当根据《中华人民共和国治安管理处罚法》30条予以治安管理。
【法理分析】在对适用法律问题下结论之前，我们应当认真分析法律规定与非洲猪瘟病毒疫情。
1、疫情的性质问题。非洲猪瘟病毒疫情，应当属于重大疫情。
结合当前非洲猪瘟病毒疫情防控工作，完全符合国务院《重大动物疫情应急条例》第二条“本条例所称重大动物疫情，是指高致病性禽流感等发病率或者死亡率高的动物疫病突然发生，迅速传播，给养殖业生产安全造成严重威胁、危害，以及可能对公众身体健康与生命安全造成危害的情形，包括特别重大动物疫情”规定情形。
2、此次疫情防控应当属于国家行为。根据该疫情的性质严重性，《国务院办公厅关于进一步做好非洲猪瘟防控工作的通知》（国办发明电【2018】12号），根据最高人民法院关于准确理解和适用刑法中“国家规定”的有关问题的通知法（［2011］155号），非洲猪瘟病毒疫情防控工作是典型的国家公务行为。
3、非洲猪瘟病毒疫情防控发布的命令、决定，不属于紧急状态。紧急状态，是指发生或者即将发生特别重大突发事件，需要国家机关行使紧急权力予以控制、消除其社会危害和威胁时，有关国家机关按照宪法、法律规定的权限决定并宣布局部地区或者全国实行的一种临时性的严重危急状态。我国现行宪法原来规定了三类非常法律状态：战争、动员和戒严。根据我国宪法规定，有权决定紧急状态的机关分别是全国人大常委会和国务院。
4、在非洲猪瘟病毒疫情防控中各级人民政府发布的命令、决定的性质和法律依据。《中华人民共和国突发事件应对法》第七条第二款“突发事件发生后，发生地县级人民政府应当立即采取措施控制事态发展，组织开展应急救援和处置工作，并立即向上一级人民政府报告，必要时可以越级上报”、 第十条“有关人民政府及其部门作出的应对突发事件的决定、命令，应当及时公布”、 第十六条“县级以上人民政府作出应对突发事件的决定、命令，应当报本级人民代表大会常务委员会备案；突发事件应急处置工作结束后，应当向本级人民代表大会常务委员会作出专项工作报告”等法律规定，县级以上人民政府有权发布决定、命令。而决定、命令的性质不属于全国人大常委会和国务院紧急状态发布的命令、决定，属于突发事件发布的控制疫情决定、命令。
5、泔水养猪的行为定性。泔水是指宾馆、饭店、集体食堂等餐饮单位产生的剩饭剩菜、餐厨下脚料和洗涤废水的总称。泔水养猪的危害主要有以下几点：一是泔水养猪容易导致动物治病传播，严重影响动物卫生安全。泔水中除了剩饭剩菜外，还有餐厨垃圾和废弃物，这些废弃物中可能存在传染性致病微生物，是导致动物疫病传播的重要传染源，严重危及动物卫生安全。二是泔水猪容易导致毒素和重金属残留，食用“泔水猪”肉影响人体的身体健康。泔水存贮期间，有害微生物滋生繁殖产生毒素，泔水中的餐厨废弃物还信含有一定量的重金属，食用过多容易导致人体慢性中毒甚至导致癌症。三是泔水猪容易导致人类传染性疾病扩散传播。人类许多传染性疾病如结核、乙肝、丙肝等病原均可在猪体内生存繁殖，并通过猪向人间传播。因此使用这些剩饭剩菜喂猪，极易导致生猪感染和携带人类传染性疾病病原，并通过生猪及其产品传染给健康人群，严重危及公共卫生安全的人民群众身体健康。
【法律适用结论性建议】
通过上述分析，我们可以认定在非洲猪瘟病毒疫情防控中，应当主要依据《中华人民共和国突发事件应对法》以及动物防疫等法律规定。
1、不宜适用《中华人民共和国治安管理处罚法》50条第一款第（一）项规定予以治安管理处罚。目前情况看，各级人民政府发布的命令、决定，不符合法律规定的紧急状态下。
2、视情况适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第三十条。主要针对以及被确认为疫情区域，存在使用传染病病原体等危险物质，如四川省盐亭县等已经被国家有关部门确认的区域。
3、根据法律规定作出治安管理。《中华人民共和国突发事件应对法》第六十六条“单位或者个人违反本法规定，不服从所在地人民政府及其有关部门发布的决定、命令或者不配合其依法采取的措施，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予处罚”。目前除前述在使用传染病病原体等危险物质外，公安机关作为法律保障机关，可以对涉嫌散布谣言、投放传染病病原体等危险物质扰乱公共秩序、制造、买卖、储存、运输、邮寄、携带、使用、提供、处置传染病病原体等危险物质、阻碍国家机关工作人员依法执行职务等行为依法予以治安管理处罚。
4、适用动物检疫法律。目前，最佳方案是适用《中华人民共和国动物防疫法》第八十条“违反本法规定，有下列行为之一的，由动物卫生监督机构责令改正，处一千元以上一万元以下罚款：
（一）不遵守县级以上人民政府及其兽医主管部门依法作出的有关控制、扑灭动物疫病规定的”。
【执法建议】
1、公安机关依法履职。公安机关要根据人民政府的决定、命令，配合动物检疫、畜牧部门依法履行职务。可以发挥对交通管理、复杂场所管理监督、限制人生自由调查措施等执法优势，配合执法。
2、打好主动战。在防控战役中要根据《国务院办公厅关于进一步做好非洲猪瘟防控工作的通知》和国家相关部委《关于加强屠宰管理联合执法严厉查处抗拒阻碍执行公务违法行为的通知》“各级公安部门要组织警力，配合屠宰行政执法，维护正常执法秩序，保障执法人员不受侵害”等规定，主动作为。对于符合治安管理处罚的依法追究行政责任，对于涉嫌犯罪的依法立案侦查。
3、及时移交线索。将执法、执勤活动中收集固定的证据、线索，第一时间移交主管部门，提出执法建议。发现疫情防控管理中存在的漏洞，应当以所属公安机关名义向所属人民政府报告。
（作者：谢平，四川省绵阳市公安局涪城区分局法制大队，一级警长，四川省犯罪防控研究中心研究员，绵阳市法学会理事、绵阳市刑法学会理事）
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