公安行政案件“快速办理”实用研究

【内容提要】“快速办理”无疑是公安行政执法的一次革命。快速办理行政案件已经成为基层民警基本执法内容，但如何理解、实实在在运用成为“拦路虎”，实施长达5个月被调查的392名民警没有一人运用。“快速办理”好像一副挂在墙上的壁画，好看但无法触摸。面对“快速办理”三大误区，认真分析“快速办理”立法目的，大胆使用“快速办理一卡通”，就可以实现《程序规定》“减负增效”立法目标。

【关键词】行政案件  快速办理   实用

         2019年1月1日起施行《公安部关于修改〈公安机关办理行政案件程序规定〉的决定》，首次在《公安机关办理行政案件程序规定》（以下简称《程序规定》明确“快速办理”。对于公安机关而言，“快速办理”无疑是公安行政执法的一次革命。笔者作为此次程序规定部分条文建议、讨论的修正参与者、见证者，同时承担了四川省公安厅《公安机关办理行政案件程序规定》修改解读课程研发、授课教员，发现基层民警对“快速办理”心存疑虑。2019年1月到5月，笔者对四川省的乐山、眉山、雅安、德阳、绵阳等地近1000名基层民警进行培训，如何理解“快速办理”、如何运用“快速办理”机制收集证据、“快速办理”审批程序、“快速办理”如何在基层派出所实用等一些具体问题存在疑惑。教学过程中，笔者有意识发出“快速办理”392分问卷，《程序规定》实施以来（问卷截止日期为2019年5月27日）居然没一位民警实用快速办理个一起案件。培训学员普遍反映，“快速办理”好像一副挂在墙上的壁画，好看但无法触摸。法律的生命在于实践，“快速办理”制度设计目的在于基层的广泛运用，最终实现“案结事了，社会秩序恢复”。笔者根据习近平同志在中国政法大学调研时指出“法学是实践性很强的学科，法学教育要处理好知识教学和实践教学的关系”的重要论述，紧扣“快速办理”的“实战、实用、实效”开展研究并与学员分享研究成果。

         公安行政案件数量巨大，警力投入大。为促进繁简分流，及时有效化解矛盾纠纷，节约有限警力，将有限的执法资源投向更重大、复杂的案件，总结地方改革实践，借鉴刑事案件认罪认罚从宽和速裁程序制度，在第六章中增加一节“快速办理”，对事实清楚，违法嫌疑人自愿认错认罚的行政案件，可以在嫌疑人知情和自愿的基础上，通过简化调查方式和审核审批手续等措施快速办理。

        从《程序规定》中“快速办理”看，主要目的有两个：其一，为了贯彻十九大报告提出新时代加大全民普法力度的法治要求，落实《中共中央办公厅国务院办公厅关于实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制的意见》(中办发[2017]31号规定的“谁执法谁普法”普法责任制。公安机关在行政案件“快速办理”中的一个基本原则，就是违法嫌疑人的违法事实、法律适用没有异议，认错认罚。该类案件办理的过程，就是对违嫌疑人的一个普法的过程。其

二，减少复议、诉讼，实现“案结事了”、“秩序恢复”。笔者在公安机关法制部门工作20多年，随着法治进程推进因公安机关行政处罚而复议、诉讼、投诉的案件一直处于高位运行。不少违法嫌疑人被公安机关行政处罚后，不是内心认可法律，不仅没有受到教育，反而对公安机关不满，甚至作出一些过激行为。同时，一些违法嫌疑人虽然被公安机关行政处罚，但是社会秩序并未恢复，无法实现国家管理秩序。

（二）简化内部审核环节，对“快速办理”案件质量担心误区

         另外，《程序规定》第13条规定“行政案件由县级公安机关及其公安派出所、依法具有独立执法主体资格的公安机关业务部门以及出入境边防检查站按照法律、行政法规、规章授权和管辖分工办理”，进一步明确了设区的市级以上公安机关原则上不办理行政案件。如果在不违背法律规定的前提下不简化内部审核程序，势必影响基层所队案件办理速度和执法效果，同时也是提高基层民警执法水平的有益途径。

        如果严格按照《程序规定》所要求的事实清楚、运用所规定的调查方法，严格执行《程序规定》要求的程序办理，复议、诉讼就会被认定为事实清楚、程序合法。

二、公安行政案件快速办理的立法目的

（一）公安行政案件办理突出“快”字、落实一个“简”字

       《程序规定》在第13条规定明确将设区的市级以上公安机关排除在外，基层公安机关办理行政案件的任务将更加重，而由于办案程序和时限等要求较高，基层对行政办案程序“繁琐”，特别是法律文书繁多问题多有反映，一些民警怕麻烦，不愿办理行政案件，出现推诿、拖延问题。一些地方公安行政案件久拖不决问题突出，逾期不能办结的比例高。案多人少矛盾异常突出，办案人员工作压力与日俱增。而从公安行政案件的构成来看，一些案情相对简单、事实比较清楚的案件占了相当大的比例。对于此类案件，由于未对其办案程序、办案要求作相应的简化，办案民警必须不折不扣地履行各项程序和要求，因而极大地浪费了办案资源，从而加剧了案多人少的矛盾。针对上述问题，中办、国办《关于深化公安执法规范化建设的意见》明确提出要简化行政案件办理程序，这一要求需要通过修改《程序规定》予以落实。同时，改革成果需要通过“快速办理”固化、运用。近年来，公安部出台了受立案改革、执法全过程记录、涉案财物管理改革等一系列执法改革措施，浙江省等一些地方公安机关进行了行政案件快速办理等简化办案程序的探索，需要在《程序规定》中予以固化。随着信息化等科技手段的广泛运用，公安执法方式也需要适应新形势新情况予以变革，这些都需要在《程序规定》快速办理中予以体现。公安机关执法信息化建设水平大幅提高，执法记录仪、办案音像监控等科技装备全面应用，《程序规定》中“快速办理”在不违背法律原则和精神的前提下，促进科技、信息技术在执法办案中的运用，向科技、信息化要警力，切实减轻基层办案负担，降低执法成本，提高办案效率。

        《治安管理处罚法》是我国第一部将“和谐社会”写入法律的公安行政案件行动准则。对当事人而言，迟到的正义不是正义。规范行政案件快速办理程序，根本目的在于促进案件的公正和及时处理，使矛盾纠纷得到及时有效化解，社会秩序尽快恢复。《程序规定》通过快速办理及时实现公平正义，使违法行为人受到教育和惩罚，被侵害人的合法权益得到有效维护，做到“案结事了”，以实现法律效果和社会效果的统一。对于特定的行政案件进行快速办理，使违法的人及时受到惩处，被害人的物质和精神损失及时得到救济和抚慰，违法行为所破坏的社会秩序在短时间内得以恢复，有利于及时化解社会矛盾，减少不稳定因素，促进社会和谐。

         国家对社会秩序的管理集中体现在具体法律规定，立法的目的是要保证社会秩序有序。《行政处罚法》、《治安管理处罚法》等法律都要求公安机关在公安行政案件办理时坚持“处罚与教育相结合”或“教育与处罚相结合”原则。《行政处罚法》第5条“实施行政处罚，纠正违法行为”、第23条“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”。《治安管理处罚法》在第一条第一句话就明确了立法宗旨“为维护社会治安秩序”。这些法律规定，已经昭告天下：纠正违法恢复秩序。公安机关快速办理，通过违法嫌疑人对快速办理程序确认、对违法事实的自行书写、对公安机关确认违法事实的确认、对公安机关法律适用的认可，可能从内心认识到自己对社会秩序的危害，其社会效果远远大于对其行政处罚。

         对行政案件实行繁简分流，快速办理简单案件，集中力量办理重大复杂案件，将极大地提高整体办案效率，有效维护涉案当事人的合法权益。当前和今后一个时期，想要靠增加警力绝对数来完成治安管理工作已经不现实。要实现“每一起案件让人民感受到公平正义”目标不能仅是一句口号，而警力挖潜、集中警力办大案（大事），只有通过公安机关执法程序简化来寻求变革。

         法治政府，其中高效是重要组织部分。行政效能是指行政主体（公安机关）在实施行政行为（行政处罚）时，以较小的行政资源（办案警力、办案设备、办案时间）投入来实现最佳的行政工作目标（公安行政管理），达到资源配置的最优状态。推行更加快捷、更加科学、贴近实战的行政案件快速办理机制，能有效缓解民警的办案压力，将更多的精力投入到治安防控、行政管理等工作上来，从而实现行政案件快速办理与规范执法双提升。

 

       3、简化后的审批流程。对适用快速办理的行政案件，可以由专兼职法制员或者办案部门负责人审核后，报公安机关负责人审批（如图八）。

         把复杂的事情简单化，是《程序规定》快速办理实用问题的关键。适用快速办理的行政案件主要为案情简单的轻微行政案件，适当降低证明要求不会对案件的处理和法律适用的公正性产生明显影响，也不会侵犯相对人的合法权益。因此《程序规定》明确违法行为人如实承认违法事实、主动认错认罚的，有其他关键证据能够印证的即可处罚，不要求所有的证据都必须收集到位，与其他适用普通程序处理的案件相比，其证明要求相对较低。可以肯定的是，只要我们大胆运用笔者倡导的“快速办理一卡通”，就可以实现《程序规定》“减负增效”立法目标。