司法审查行政行为“超越职权”理解与运用 ---以一起公安行政诉讼败诉案件为视角 谢平 【内容提要】司法审查行政行为的目的在于解决行政争议不是制造矛盾，在于官民和谐助推器。超越职权，是指行政执法主体及其工作人员所作出的具体行政行为，超越了法律法规所规定的权限范围，或者实施了根本无权实施的具体行政行为。审查“超越职权”具体行政行为应当认真研究行政机关执法依据，注重合法性审查。仅仅根据A...
司法审查行政行为“超越职权”理解与运用
---以一起公安行政诉讼败诉案件为视角
谢平
【内容提要】司法审查行政行为的目的在于解决行政争议不是制造矛盾，在于官民和谐助推器。超越职权，是指行政执法主体及其工作人员所作出的具体行政行为，超越了法律法规所规定的权限范围，或者实施了根本无权实施的具体行政行为。审查“超越职权”具体行政行为应当认真研究行政机关执法依据，注重合法性审查。仅仅根据A报警称“被不认识男子殴打”就根据《复函》精神直接判断不应该受理、调查，属于武断司法审查行政执法行为。行政机关作出的具体行政行为事实清楚、法律依据充分属于依法履行职责，应当维持行政机关决定。司法审查行政行为,是行政执法实践的指引，如果人民法院在审查行政行为法律适用存在较大争议不利于法治国家、法治政府、法治社会建设。
【关键词】司法审查 行政行为 超越职权 理解
所谓司法审查制度，就是一种国家权力对另一种国家权力的监督制约制度。司法审查行政行为，即行政诉讼。在我国，最主要的司法审查制度就是1989年4月4日通过的《行政诉讼法》。它调处的是两种基本关系，即司法权与行政权，国家利益与个人利益之间的关系，它的创制过程实际就是正确处理这两种关系的过程，它的实施和进一步完善也是为了正确处理这两种关系。司法审查行政行为，是有明确的法律依据和标准的，根据行政诉讼法的规定，行政诉讼对行政行为的合法性进行审查，合法性审查是基本原则和标准。在司法实践中，人民法院审理了大量的行政机关超越职权案件。笔者作为在公安法制战线工作20多年的法制民警，因受法定代表人委托参与多起“超越职权案件”行政诉讼应诉工作，有着直观感受。所谓超越职权，是指行政执法主体及其工作人员所作出的具体行政行为，超越了法律法规所规定的权限范围，或者实施了根本无权实施的具体行政行为。但在司法实践中，一些法官在审查行政行为时往往根据个人对法律的理解，行政机关对人民法院的判决有一种“雾里看花”的感觉。
一、问题提出①
接报警：2017年2月7日信访人A到XX市公安局XX区分局XX派出所报称：2016年3月2日在XX火车站准备进京上访，后被不认识男子殴打。
查证事实：接到报警后，公安机关组织民警开展调查取证工作。经查，A与另一位信访人B于2016年3月2日10时30分左右结伴在XX火车站准备到北京上访，涉事辖区信访办组织相关部门（包括辖区公安派出所）到火车站对信访人进行劝返主动将信访人接到辖区开展信访工作。调查后证据证明：未发现有殴打A的事实发生，同时A也无证据证明被殴打的有关伤情证明。调查完毕后，公安机关根据《治安管理处罚法》对A的报案作出《不予行政处罚决定书》。
复议、诉讼：2017年5月17日，A对《不予行政处罚决定书》不服，《行政复议决定书》：维持原不予处罚决定。2017年7月27日A向XX区人民法院提起行政诉讼，2019年9月17日XX中级人民法院指定XX县管辖，2019年11月13日XX市中级人民法院作出《行政裁定书》，将本案又指定了XX区人民法院管辖。（2020）川0704行初9号行政判决认定公安机关“属于超越职权，依法应当予以撤销”，判决撤销《不予行政处罚决定书》、《行政复议决定书》。A不服（2020）川0704行初9号《行政判决》向XX市中级人民法院提出上诉，2020年8月17日人民法院作出（2020）川07行终114号《行政判决书》，判决如下：“驳回上诉，维持原判”。
诉，是指告诉、申诉、控告意思和行为。讼，是法律行为，讼是指要由人民法院裁决的法律行为。诉讼是指国家审判机关即人民法院，依照法律规定，在当事人和其他诉讼参与人的参加下，依法解决讼争的活动。前述案件判决后，公安机关、信访人A都不满，认为法院判决缺乏法律支持，从而丧失了“定纷止争”。
司法审查行政行为,是行政执法实践的指引，如果人民法院在审查行政行为法律适用存在较大争议不利于国家依法行政战略部署的实施。
二、对前述案例“属于超越职权”司法审查分析
1、执法主体的法律意义分析：合法。前述案例中受案调查机关符合《治安管理处罚法》第七条该规定，属于具有执法主体资格的县级公安机关；参与案件受理、调查的人员是XX市公安局XX区分局XX派出所民警；参与案件审核、审批的法制审核、审批领导合法有效。
2、案件来源的法律意义分析：上级公安机关下达调查命令，下级公安机关受理调查符合法律规定。前述案例调查背景：A及同行的信访人B在XX火车站准备到北京上访，为了确保全国“两会”安全保卫工作落到实处，根据国务院《信访条例》第五条第一款，第二十七条的有关规定，信访办组成工作组到火车站开展劝返工作，主动将信访人接回辖区开展接访工作，在信访工作人员劝返过程中A阻扰劝返工作人员，劝返工作人员制止过程中与A发生肢体接触，后经查证未发现造成伤害A身体的事实证据。2016年3月2日案发后，A多次到国家机关信访反映被殴打，在 XX 公安市局主要领导接访时要求XX区公安分局依法受案并启动调查程序，由信访人A于2017年2月7日蒋勇到XX派出所报警。
《人民警察法》第32条第一款“人民警察必须执行上级的决定和命令”。《公安机关组织管理条例》第三条：“公安部在国务院领导下，主管全国的公安工作，是全国公安工作的领导、指挥机关。县级以上地方人民政府公安机关在本级人民政府领导下，负责本行政区域的公安工作，是本行政区域公安工作的领导、指挥机关”。 这些法律、法规的核心要义在于：人民警察是一个纪律部队，下级服从上级命令属于依法履行职责。人民警察纪律是人民警察必须遵守的行为准则。就前述案例而言，上级公安机关下达的对A的报警事项受理调查命令后，区公安分局依法开展调查属于法律规定职责。
3、接警行为的法律意义分析：公安机关接到报警依法开展调查取证，属于公安机关法定职责。《人民警察法》第二十一条规定了“对公民的报警案件，应当及时查处”。《治安管理处罚法》第七十七条“公安机关对报案、控告、举报或者违反治安管理行为人主动投案，以及其他行政主管部门、司法机关移送的违反治安管理案件，应当及时受理，并进行登记”。《公安机关办理行政案件程序规定》第六十条规定：县级公安机关及其公安派出所、依法具有独立执法主体资格的公安机关业务部门以及出入境边防检查站对报案、控告、举报、群众扭送或者违法嫌疑人投案，以及其他国家机关移送的案件，应当及时受理并按照规定进行网上接报案登记。就前述案例而言，A到公安机关报警，公安派出所受理案件完全属于履行法定职责。
4、报警所称事项的法律意义分析：A报警内容属于公安机关管辖，公安机关必须受理调查。《公安机关办理行政案件程序规定》第六十一条第一款第（一）(二)项作出如下规定“公安机关应当对报案、控告、举报、群众扭送或者违法嫌疑人投案分别作出下列处理，并将处理情况在接报案登记中注明：(一)对属于本单位管辖范围内的案件，应当立即调查处理，制作受案登记表和受案回执，并将受案回执交报案人、控告人、举报人、扭送人；(二)对属于公安机关职责范围，但不属于本单位管辖的，应当在二十四小时内移送有管辖权的单位处理，并告知报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人”。《治安管理处罚法》第七十八条“公安机关受理报案、控告、举报、投案后，认为属于违反治安管理行为的，应当立即进行调查；认为不属于违反治安管理行为的，应当告知报案人、控告人、举报人、投案人，并说明理由”。《治安管理处罚法》 第四十三条规定：“殴打他人的，或者故意伤害他人身体的，处五日以上十日以下拘留，并处二百元以上五百元以下罚款；情节较轻的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款”。 就前述案例而言，A报警事项“被殴打”，属于典型的《治安管理处罚法》 调整的范畴，公安机关受理案件完全属于履行法定职责。
5、报警所称内容的法律意义分析：应当调查。就前述案例而言，A报警称“被不认识男子殴打”。《治安管理处罚法》第七十九条第一款“公安机关及其人民警察对治安案件的调查，应当依法进行。严禁刑讯逼供或者采用威胁、引诱、欺骗等非法手段收集证据”。《公安机关办理行政案件程序规定》第四十九条“对行政案件进行调查时，应当合法、及时、客观、全面地收集、调取证据材料，并予以审查、核实”。 就前述案例而言对于“被不认识男子殴打”（违法嫌疑人不明确）的报警，无论是《人民警察法》、还是《治安管理处罚法》，或者《公安机关办理行政案件程序规定》，都是必须履行法定的受理、调查、处理职责。
6、案件处理的法律意义分析：没有违法事实，不予行政处罚符合法律规定。《公安机关办理行政案件程序规定》第一百七十二条第一款第(三) 项“公安机关根据行政案件的不同情况分别作出下列处理决定：违法事实不能成立的，作出不予行政处罚决定”。治安案件调查结束后，公安机关应当根据不同情况，分别作出以下处理，《治安管理处罚法》第九十五条第(二)项“依法不予处罚的，或者违法事实不能成立的，作出不予处罚决定”。 调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，依据《行政处罚法》第五十七条第一款第（三）项“违法事实不能成立的，不予行政处罚”作出决定。就前述案例而言，公安机关调查取证完毕之后，依法作出不予处罚决定是法律赋予公安机关的职权。
7、司法审查依据的法律分析：规范性文件与法律发生相遇应当适用法律。通过上述分析，公安机关根据上级公安机关指令开展受案、调查、告知、决定不予处罚完全符合法律规定职责，无论怎么也看不出前述案例“属于超越职权”司法审查结论结论如何得出的。笔者在受法定代表人委托出庭应诉，对法官的观点感到十分不解，并与审判长进行了面对面的交流。法官的观点主要源于：国务院法制办公室秘书行政司对《关于对国家行政机关工作人员执行职务过程中的违法行为能否给予治安处罚的请示》的复函（《国法秘函〔2005〕256号》）。法官认为，因为有《复函》，因此公安机关不应该受理调查，受理调查了就“属于超越职权”。姑且不讨论该《复函》与《中华人民共和国人民警察法》《中华人民共和国治安管理处罚法》《行政处罚法》的法律效力问题，仅看该《复函》结论“行政机关工作人员执行职务时的侵权行为，不属于治安管理处罚条例规定的违反治安管理的行为，不应当给予治安管理处罚”，而公安机关不予处罚并未对国家机关工作人员作出治安管理处罚，并未违反该《复函》精神。笔者认为，法官在对该《复函》理解与适用存在问题：一是案件受理期间并不明确是国家机关工作人员在履行职务，是否涉及到国家机关工作人员需要调查取证。因此仅仅根据A报警称“被不认识男子殴打”就根据《复函》精神直接判断不应该受理、调查，属于武断司法审查行政执法行为。二是错误理解《复函》中“不应当给予治安管理处罚”，根据《治安管理处罚法》规定，处罚程序、告知程序、处罚属于不同法律条文规定，而是否需要给予治安管理处罚是必须经过调查才能作出判断。且，《复函》中“不应当给予治安管理处罚”规定是查明事实符合《复函》规定情形才是“不应当给予治安管理处罚”，并未排除调查行政机关取证问题。三是忽略了《复函》其他内容。《复函》除了前述内容外，还有“根据有关法律规定,行政机关工作人员在执行职务时在故意或者重大过失侵犯公民合法权益造成损害的,一是承担民事责任,即承担部分或者全部的赔偿费用；二是承担行政责任,即由有关行政机关依法给予行政处分。同时,依照刑法规定,构成犯罪的,还应当承担刑事责任”。从这些内容规定看，可以追究“民事责任”、“行政处分”或者“刑事责任”，如果不调查如何区分行为的性质。且，从有利于社会稳定和化解行政机关与信访人矛盾角度看，受理调查有利国家机关对事件的客观公正处理。通读《复函》整体规定内容看，没有禁止受理、调查。退一步讲，当《复函》与《治安管理处罚法》发生冲突，司法审查应当优先适用法律，应当判断行政机关适用法律正确的行政行为。
8、不予行政处罚的法律分析：《复函》可以作为执法依据。根据《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》规定，人民法院经审查认为被诉具体行政行为依据的其他规范性文件合法、有效并合理、适当的，在认定被诉具体行政行为合法性时应承认其效力。就前述案例依据而言，国务院法制办复函虽不是行政法规，但属于对行政法规的解释，且与现有的法律法规不相抵触，复函内容针对的是行政机关在治安管理处罚中遇到的问题，当处罚主体符合该函规定的情形，行政机关可以适用，故依据该规定对作出不予处罚决定并无不当。
9、同类案件司法审查参考：维持不予行政处罚决定。黑龙江省高级人民法院（2016）黑行申517号《刘起发诉哈尔滨市公安局南岗分局巴山街派出所不予处行政裁定书》。经审理查明，2015年4月10日10时，在哈尔滨市信访局二楼三号会议室内，由哈尔滨市信访局组织哈尔滨市道外区人民政府信访办公室派员参加对刘起发房屋动迁安置问题的协调会议，道外区信访办指派第三人道外区房屋征收办副主任孙振伟参加协调会议。在会议期间，双方言语不和，引发争执，发生厮打。造成刘起发左面部软组织挫伤、左手咬伤。巴山街派出所接警后，认定刘起发被第三人孙振伟殴打的事实，作出对第三人孙振伟罚款500元的行政处罚。刘起发认为处罚畸轻，向哈尔滨市公安局南岗分局申请行政复议，南岗分局于2015年8月22日作出哈南公复决字［2015］第11号复议决定：撤销巴山街派出所行政处罚，要求其在15日内重新作出行政处罚决定。2015年10月19日，巴山街派出所依据国务院法制办公室对《关于国家行政机关工作人员执行职务过程中的违法行为能否给予治安处罚的请示》的复函（国法秘函［2005］256号）的规定，认定第三人孙振伟的行为属于国家行政机关工作人员在执行职务过程中发生的侵权行为，不属于治安管理处罚规定的违法治安管理的行为，属于不应当给予治安管理处罚的情形，作出南岗公（巴山）不罚决字［2015］12号不予处罚决定。刘起发不服，向哈尔滨市南岗区人民法院提起行政诉讼，一审法院判决驳回刘起发的诉讼请求。刘起发不服，向哈尔滨市中级人民法院提起上诉。二审法院判决驳回上诉，维持原判。笔者在参与前述案例行政诉讼中，向法院提交该案，但法官拒收，认为不是证据，也未在判决中陈述该事实。
三、司法审查行政行为需要关注的具体法律界限
人民法院司法审查行政行为时，需要关注行政执法依据、审理行政诉讼依据、行政行为司法判断依据。因为三者角度不同，适用内容、方法各异。然而，司法实践中人民法院没有妥善处理好三者之间的关系，特别是行政机关在作出作出具体行政行为的执法依据容易被司法审查忽略。
（一）行政处罚执法依据
行政机关行政处罚的执法依据，除了是行政机关执法 “路径”外，当然也是人民法院司法审查行政的前提依据。《行政处罚法》第十六条“除法律、法规、规章外，其他规范性文件不得设定行政处罚”（如图一）。一是法律可以设定各种行政处罚。限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。二是行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。法律对违法行为已经作出行政处罚规定，行政法规需要作出具体规定的，必须在法律规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。法律对违法行为未作出行政处罚规定，行政法规为实施法律，可以补充设定行政处罚。拟补充设定行政处罚的，应当通过听证会、论证会等形式广泛听取意见，并向制定机关作出书面说明。行政法规报送备案时，应当说明补充设定行政处罚的情况。三是地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销营业执照以外的行政处罚。法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。法律、行政法规对违法行为未作出行政处罚规定，地方性法规为实施法律、行政法规，可以补充设定行政处罚。拟补充设定行政处罚的，应当通过听证会、论证会等形式广泛听取意见，并向制定机关作出书面说明。地方性法规报送备案时，应当说明补充设定行政处罚的情况。四是国务院部门规章可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。尚未制定法律、行政法规的，国务院部门规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告、通报批评或者一定数额罚款的行政处罚。罚款的限额由国务院规定。五是地方政府规章可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。尚未制定法律、法规的，地方政府规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告、通报批评或者一定数额罚款的行政处罚。罚款的限额由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会规定。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十九条 人民法院经审查认为行政行为所依据的规范性文件合法的，应当作为认定行政行为合法的依据；经审查认为规范性文件不合法的，不作为人民法院认定行政行为合法的依据，并在裁判理由中予以阐明。
（二）审理行政诉讼依据
《行政诉讼法》第六十三条“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百条“人民法院审理行政案件，适用最高人民法院司法解释的，应当在裁判文书中援引。人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件”。
（三）行政行为司法判断依据
司法审查行政行为，是有明确的法律依据和标准，根据行政诉讼法的规定，司法审查行政行为的基本原则和标准是合法性进行审查。合法性审查就公安机关行政执法首先要坚持合法行政原则。具体而言，一是法律优先，即法已规定不可违。公安机关有义务积极执行和实施现行有效法律规定的行政义务。不积极履行法定作为义务，将构成行政不作为违法。二是法律保留，即法无规定不可为、法无授权即禁止。如果没有立法具体规定，公安机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益的行为。司法审查行政行为的具体法律界限也是明确的，《行政诉讼法》第七十条规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：(1)主要证据不足的；(2)适用法律、法规错误的；(3)违反法定程序的；(4)超越职权的；(5)滥用职权的；(6)明显不当的。
值得注意的是鉴于目前行政效能、行政执法现状、对当事人权力影响等因素新修订的《行政处罚法》《行政诉讼法》《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》规定，对行政机关行政执法在程序方面审查发生的重大变化。《行政处罚法》第三十八条“行政处罚没有依据或者实施主体不具有行政主体资格的，行政处罚无效。违反法定程序构成重大且明显违法的，行政处罚无效”。《行政诉讼法》第七十五条“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第九十六条：有下列情形之一，且对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害的，属于行政诉讼法第七十四条第一款第二项规定的“程序轻微违法”：（一）处理期限轻微违法；（二）通知、送达等程序轻微违法；（三）其他程序轻微违法的情形。第九十九条：有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。
从上述规定内容看，行政处罚法、行政诉讼法及司法解释规定基本一致，司法审查行政行为依据应当是明确且法定的。
四、司法审查行政行为中“属于超越职权”的对策建议
1、司法审查行政行为目的在于“解决行政争议”。《行政诉讼法》第一条除明确立法依据外，明确了四大立法目的（如图二）。行政诉讼，与民事、刑事诉讼的目的有着本质的区别，与《行政处罚法》《治安管理处罚法》等行政执法规定的立法目的和手段（程序）也有着重大差异。其中，“解决行政争议”“监督行政机关依法行使职权”显得十分突出。司法审查中这两个立法目的应当贯穿到整个诉讼活动受理、开庭举证、质证、辩论、陈述、裁判、执行始终。
笔者认为，应当把握以下要点：一是诉讼是解决争议，不是制造矛盾。如前述案例中，A的诉讼请求是要求公安机关依法履行职责，请求人民法院撤销《不予行政处罚决定》，对相关人员行政处罚。从对行政机关工作人员治安管理处罚的诉求看，明显不符合《复函》精神，人民法院完全可以依法驳回。但是，人民法院判决撤销《不予行政处罚决定》，也未明确公安机关应当如何办理。判决后，A和公安机关都感到茫然：A不知道究竟该找谁，决定继续上访；公安机关依法受理、调查、决定被人民法院撤销，类似报警（故意伤害、对象不明确）究竟该不该受理和调查。
2、正确解读“属于超越职权”。行政法上的超越职权：是在法律法规授权的范围之外行使权力。超越职权的主要表现形式有以下几种：
（1）超越地域范围。这是指同类行政机关在其地域管辖之外行使了认为是自己有权行使的职权。根据我国宪法和地方各级人民政府组织法，地方各级人民政府管理本行政区域内各项行政工作，如：前述案例中A报警事项发生在X区（火车站所在辖区）的治安案件应由X区处理，如果乙县公安局处理了该案，属超越地域管辖范围（行政机关根据委托办理不属于自己法定职权范围内的事项不属超越职权）。
（2）下级行政机关行使了法律、法规授予上级行政机关的职权，分两种情况：①下级行政机关超越了自己的法定职权。②超越了法定处罚幅度。
（3）超越了业务范围。这是不同类行政机关之间常见的超越职权形式。如：公安机关在执法过程中实施扣缴个体工商户营业执照的行为属超越职权。笔者在出庭应诉中与该案法官沟通，法官认为该案应该直接适用《复函》，之所以作出“属于超越职权”判决，就是认为不属于公安机关管辖，应当不予调查处理。
（4）行政机关行使了应当由法院、检察院等行使的职权。这是超越职权的特殊表现形式。如：行政机关缺乏法律依据，行使了应当由法院行使的强制执行权，属超越职权。
（5）在没有法律、法规授权或依法委托授权的情况下，自认为有行政主体资格行使了行政机关的职权。这是超越职权的又一特殊表现形式之一。实践中主要有这几种情况：①国家工作人员在无法律、法规依据，未正式任命行政职务以前或被免除职务后实施的行政职权。国家行政机关工作人员因为担任了国家的行政职务，与国家构成了行政职务关系。在任免前或免除后就不具有这种行政职务关系。如若行使行政职权，属超越职权。又如警校实习学员在入警前，如果履行人民警察职权，就是属超越职权。②没有取得行政机关资格的组织行使了行政机关的职权。根据政府组织法的有关规定，行政机关的成立，必须要有法定依据，而且经过法定程序批准。如果行政机关的主体资格尚未合法取得或正在筹备当中，以行政机关的名义行使行政职权，即属超越职权。如，法律规定了由“县级以上公安机关”作出限制人身自由处罚决定，派出所、公安机关内设机构作出行政拘留处罚决定，属超越职权。③行政机关的资格部分转移或丧失后，仍以原行政机关名义实施已丧失的行政职权，属超越职权。④以行政机关内部科、室等职能机构名义直接对外部行使的行政职权。行政机关是由国家依法设立，代表国家行使职权。为了承担起行政管理职责和权限，在各行政机关内部设立了一些职能机构，这些内部职能机构不算机关法人，只能在行政机关内部行使分管的职权，没有对外行使行政管理的职能。⑤派出机构在法律、法规无明确授权的情况下，以自己的名义行使的职权属超越职权。有些人民政府的工作部门，根据有关法律、法规的规定和行政管理的需要，设立一些派出机构，行使一定的行政职权。但是有些派出机构，法律、法规没有规定它可以以自己的名义对外独立行使某种行政职权，如果以自己名义行使某种不属于自己的行政职权，即属超越职权。⑥无法律、法规明确授权的非行政机关组织行使了授予的职权范围以外的职权。法定授权的非行政机关组织，指根据法律、法规的规定享有一定行政职权的组织，如：卫生防疫站是事业单位，但根据《食品卫生法》的有关规定，对食品卫生等违法行为有一定的行政职权，如果在授予的职权范围以外行使行政职权，属超越职权。
3、注重政治、法律、社会效果。许多案件，不需要多少法律专业知识，凭良知就能明断是非，但一些案件的处理就偏偏弄得是非界限很不清楚②。前述案件公开审判时，行政机关工作人员、社区居民代表、律师代表参与庭审旁听，对A在法庭上的藐视法律、攻击党和国家（笔者在法庭上要求法庭将其言论记录在案）、无理取闹表示愤愤不平。政法队伍尤其要敢于担当。要敢于在对敌斗争最前沿、维护稳定第一线去迎接挑战，到条件艰苦、情况复杂、矛盾集中的地方去破解难题，在奋斗和奉献中实现人生价值，赢得人民群众信任和支持③。如果该类案件人民法院维持公安机关《不予行政处罚决定》，足以证明其诉求根本没有法律事实和法律依据，而更加有利于整个事件的处理。
4、节约行政成本，减少案件调查支出。公安机关作为刑事、行政案件调查（侦查）机关，所收集的证据完全可以作为其他国家机关处理事件（信访）的重要依据。从全案分析，信访部门可以根据公安机关的调查获得的证据依法作出信访终结决定。如果按照前述案例法官观点，公安机关一开始就不受理，后果应该是：其他机关重新介入调查、当事人对国家机关心怀不满。该案中，就是信访、其他行政机关无奈之举请求上级公安机关指定X区公安分局受案、调查、决定。《信访条例》第四十七条“违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。从《信访条例》规定内容看，辖区公安机关调查有利于节约行政成本。
5、准确寻找行政具体行为、司法审查行政行为契合点。人民法院对行政案件的第二次法律适用，也就是对行政机关在行政程序中作出具体行政行为时已经作过的法律适用的再适用，也称为审查适用。只要行政机关作出了具体行政行为，无论有无正式的书面决定，都是行政机关适用法律、法规或规范性文件于特定法律事实的活动。在行政诉讼之前，行政机关已经解决过法律适用问题，这是第一次法律适用。如果公民、法人或者其他组织不服向人民法院起诉，人民法院依法审理和作出判决，对具体行政行为作出最终法律效力的法律适用，这是第二次法律适用，是对第一次法律适用的审查适用，从而解决第一次适用是否合法的问题。行政机关适用法律时，面对的是公民、法人或者其他组织的行为事实，人民法院在诉讼中的法律适用则着眼于行政机关认定的行为事实，即行政机关作出具体行政行为时的事实根据。在第二次法律适用的过程中，也涉及公民、法人或者其他组织的行为事实，但法院审理的主要对象不是公民、法人或者其他组织的行为事实，而是行政机关认定的行为事实。公民、法人或者其他组织的行为事实与行政机关认定的行为事实之间虽有联系，但不是一事。行政诉讼法律适用正是在审查行政机关针对公民、法人或者其他组织的行为事实所进行的法律适用是否合法的基础上所作的再适用。如前述案例中，违法事实不成立是人民法院在司法审查、行政机关在作出具体行政行为都认可的。司法审查中，人民法院完全可以从行政机关的执法依据、行为、结论中，与行政机关在法律适用问题上找到“契合点”。
6、从“义务之诉”反观“属于超越职权”。《立法法》从立法层面勾勒出我国法律适用的基本原则。“义务之诉”，又称“不履行法定职责之诉”。这种诉讼类型又分为“被拒绝”（否定决定之诉）、“未作出”（不作为之诉）。《民法典》第1005条规定，自然人的生命权、身体权、健康权受到侵害或者处于其他危难情形的，负有法定救助义务的组织或者个人应当及时施救。《人民警察法》第2条明确规定了人民警察“保护公民的人身安全”任务。《治安管理处罚法》第2条“扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚”。《行政诉讼法》第47条规定了“行政机关不履行”诉讼原则。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第66条“公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出”。这些条文虽然是对公安机关法定职责的要求，也是对“义务之诉”进行的规定。但，从另外一个层面分析也是“属于超越职权”司法审查行政行为的主要依据。如前述案例中，A报警要求公安机关履行人身安全保护、治安管理职责，如果按照该案法官观点公安机关不予受理调查处理，明显属于“义务之诉”了。人民警察义务，是指国家法律对警务人员必须作出一定行为或不作出一定行为的约束和限制。人民法院在司法审查行政行为“属于超越职权”时，应当首先审查公安机关法定职责是什么，审查已经履行职务的法律依据。如前述案例中，受案、调查、决定，都有明显的法律依据，明显是依法履行职责，而不是“属于超越职权”。
7、“属于超越职权”司法审查中应紧扣行政诉讼基本原则。行政诉讼的基本原则是贯穿于行政诉讼的整个过程，对行政诉讼活动起主导、支配作用的行为规则，体系着行政诉讼的基本精神和价值取向④。在行政行为司法审查活动中，当法律规定不够明确时，就可以运用行政诉讼基本原则作出判断。在众多原则中，合法性审查原则（以法律为准绳）尤为重要。一是合法性审查的对象是具体行政行为，也就是说具体行政行为执法有据即为合法。如前述案例中，公安机关的执法过程、结果都是于法有据，不存在超越职权问题。二是合法性审查的深度限于具体行政行为的合法性，而无需涉及合理性问题。也就是说，行政机关是否有该行为的职权是否滥用职权；据以作出具体行政行为的事实是否充分确凿、合法有效的证据据以证明；具体行政行为所适用的法律是否正确；具体完行政行为是否遵守了法定程序以及是否存在不履行法定职责的情形。“属于超越职权”司法审查中，也应当遵循合法性审查原则。前述案例中，人民法院在合法性审查中，没有行政机关具体行政行为指出违反法律规定，判决书中认定了行政机关程序、事实、法律适用符合法律规定。但在结果时，又直接认定“属于超越职权”。
行政司法审查，是官民和谐的助推器。党的十九大把“法治国家、法治政府、法治社会基本建成”确立为到2035年基本实现社会主义现代化的重要目标，开启了新时代全面依法治国新征程。司法审查行政行为就是法治国家、法治政府、法治社会的具体实践活动。正确履行具体行政行为中“属于超越职权”司法审查，体现了司法审查行政行为的“监督”和“指引”。单纯强调某一方面，都不利于“三个一体建设”。行政执法、司法审查行政行为、维护当事人合法权益、监督行政机关行政执法相互联系、相互支撑、相辅相成，切忌割裂开来。
注释：
①案例为笔者参与复议、诉讼的一起真实案件，隐去相关信息整理后供研究。
②习近平，《严格执法，公正司法》（2014年1月7日），《十八大以来重要文献选编》（上），中央文献出版社2014年版，第718页
③习近平，《在中央政法工作会议上的讲话》（2014年1月7日）
④《行政法与行政诉讼法学》第169页，张树义著，高等教育出版社，2002年9月第1版
（作者：谢平，四川省绵阳市公安局涪城区分局一级警长，四川警察执法研究中心研究员、副主任，四川省公安厅教官团首批法律类教官，公安部部级法律类教官，四川省法治文化会理事，四川省犯罪防控研究中心研究员，四川省警察法治文化研究会常务副会长，四川省绵阳市涪城区人大常委法律监督专家，四川省绵阳市法学会理事、绵阳市刑法研究会理事、绵阳市民商经研究会理事、绵阳市涪城区社科联常务理事。）
