【专家信箱·我看依法治国新举措】
解志勇
读者提问
中国民生经济网讯 十八届四中全会提出，要健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定，确定为重大行政决策的法定程序。建立重大决策合法性审查机制、终身责任追究制度及责任倒查机制。什么是重大行政决策？如何将这些法定程序落到实处？
行政决策，是享有决策权的行政主体，根据决策规则和决策机制，以国家或社会公共利益为目标，依法就职权范围内的相关事项，做出论证或决议的过程和活动。行政决策可以分为一般决策和重大决策。
一般决策是对一般事项的决策，重大决策是对重大事项的决策。所谓“一般”和“重大”，是相比较而言的，在法学理论上称为“不确定性概念”，会依时空、主体不同而不同。例如，不同时期、不同地域、不同敏感程度等对“重大”的理解可能不一样，不同层级的行政机关对“重大”的定义也存在差别，这使得重大行政决策有时空性和不确定性。
对于重大行政决策的理解，一般是指具有全局性、长期性、综合性等特点的事项，或涉及决策相对人较多，成本或金额较大，对公共利益或公民权利义务影响较深刻等的事项，也即具有宏观性、基础性和全局性的事项，属于区域内的重要事项。例如城乡规划的编制、修改，征地拆迁、补偿标准、强制执行等。因此，必须为重大行政决策上一把“安全锁”，使重大行政决策的决策过程科学化、法治化，这也是法治政府建设的必然要求。
重大行政决策的法定程序，主要体现在三个环节，即重大行政决策决策机制、重大行政决策审查机制、重大行政决策责任追究机制。
重大行政决策的决策机制，是做出重大行政决策所应遵循的程序、步骤或方法。十八届四中全会将公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等，确定为重大行政决策的法定程序。
公众参与和专家论证，是在重大决策的过程中将行政机关以外的社会力量吸纳到决策的过程中，这样既能够保证行政机关在行政决策过程中，听取不同的声音和意见，又做到了群策群力，以保证决策的科学性和可操作性。
对决策进行风险评估与合法性审查，即从专业角度对决策作出后所面临的风险及可能造成的影响，进行全方位的科学评价，也从法律角度对决策内容的合法性进行实质评判。合法性审查是一种实质性审查，主要包括法律保留和法律优先两方面。法律保留是指只能由法律予以规定的事项，或者必须在法律明确或特别授权的情况下，行政主体才有权在其所制定的行政规范中做出规定，且必须在其决策权限内决策，不得决策法律所保留的事项，这本身就是一种不得突破的原则。对此，我国立法法第八条已有明确规定。所谓法律优先，是指所有行政决策不得违背现有法律的规定。对重大行政决策的合法性审查决定重大行政决策的事项范围和决策权限，实际也就划分了决策权的边际。
决策方式应该采取集体讨论的形式，与之相对应的是建立重大决策终身责任追究制度，目的在于最大限度地避免行政首长“一言堂”。决策是集体讨论的结果，作出决策的集体要对决策终身负责，这就意味着在决策过程中“唯长官意志、上级指示是从”的情况将得到极大限制和扭转。
重大行政决策审查机制，主要是上级行政机关（法制部门）对下级行政机关的决策，根据对决策的分类，分别进行程序、形式审查，对特别重大的决策事项，应该对内容进行合法性、合理性、合目的性的实质性审查。这种审查机制有助于推动行政机关对决策过程信息的保存。与之相应，各级政府都应当建立重大行政决策的备案制度，不仅有利于对决策过程合法性进行监督，而且也有助于责任追究机制的建立。
责任追究机制要求建立终身责任追究制度及责任倒查机制。当前由于“一把手”权力过大，一些重大决策的讨论过程往往异化为“一言堂”，从而出现华而不实的政绩工程，为牟取私利就会引发官商勾结等贪腐问题。重大决策终身责任追究制度的确立，使滥用行政决策权或失职渎职等原因导致的重大决策错误，不论时间变化、空间变化，也即不管经过多少年，是现职还是已退居二线，不管身处何地，都要对错误决策付出代价。责任倒查机制的目的，也在于强调追责目标是决策人，而不是找“替罪羊”。这有利于促进领导干部依法行政、慎重决策。
良好的制度落实依靠健全的配套措施，因此，加速相关法律法规的制定实属当务之急。
（作者系中国政法大学教授）
来源：光明网-《光明日报》
