为促进法官、检察官依法行使职权，落实法官、检察官办案责任制，建立法官、检察官惩戒制度，根据党的十八届三中、四中、五中全会精神和相关法律规定，制定了《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见（试行）》。为深化司法体制改革，完善主审法官、合议庭办案责任制，落实“让审理者裁判，由裁判者负责”的要求，按照中央政法委、最高人民法院、自治区高级人民法院有关司法体制改革要求和《人民法院工作人员处分条例》《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见(试行)》《关于2017年新疆维吾尔自治区高级人民法院全面落实司法体制改革主要任务的细化工作方案》等要求，阿克苏地区中级人民法院制定出台了《阿克苏地区中级人民法院法官违法办案责任惩戒办法》，结合制度执行情况，通过查找法官惩戒制度中存在的问题，探究深层次原因，提出当前改革背景下完善法官惩戒制度的设想：即构建以保障司法独立性为基本原则、以不当行为为惩戒基点、以分类惩戒为主要方式的区别于公务员惩戒形式法官惩戒制度体系。通过修订完善相关立法，在最高人民法院和高级法院设立纪律法庭作为独立的惩戒主体，明确法官（包括司法辅助人员）与司法行政人员的不同惩戒体系，更好地规范法官的司法外行为，全面推行法官责任终身追究制度，对法官的不同违法违纪行为予以分类处罚等方式，推动法官惩戒制度的科学化、规范化、体系化。
党的十八大以及十八届三中、四中、五中全会，就深化司法体制改革、全面推进依法治国、建设社会主义法治国家作出了重大部署，将依法治国、严格执法、公正司法提到了前所未有的战略高度，为实现依法治国关键环节的司法体制改革规划了宏伟蓝图。按司法体制改革的总要求，法院将去行政化，去审批化，去地方化，法官队伍将更加专业化、职业化、精英化，由审判者裁判，由裁判者负责将过去的法院独立行使审判权转变为法官独立行使审判权。伴随着法官手中权力的增大，法官的职业化也成为当前司法改革的热点和焦点，是实现法律权威性、使人民群众在每一个司法案件中都体会到公平正义的客观要求。但是，目前作为法官管理制度一项重要内容的法官惩戒制度，却存在着相关法规位阶不高、行政化特征明显、惩戒标准与刑法规定不一致造成适用混乱等问题，难以体现法官的职业特点，也难以适应当前正在进行的司法改革新形势。法官是维护社会公平正义的最后一道堡垒。
一、我国法官惩戒制度的问题
（一）对法官惩戒的立法欠缺
首先，《宪法》关于法官惩戒制度的规定是一个空白；其次，《法官法》虽然专章规定了法官惩戒制度，仅有四条，并且仅限于法官应受惩戒的行为及惩戒措施。关于惩戒机构、惩戒程序以及惩戒的法律后果等内容，并没有明确规定。最高人民法院虽然先后出台了或修订了《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见（试行）》等有关法官惩戒制度规定和解释等。但从法理上讲，这些规定仅相当于部门规章，法律层级和效力都比较低，对于法官惩戒制度的构建难以发挥应有的作用。
（二）惩戒事由规定不尽科学、合理
《法官法》第32条采取了列举的方式规定了十三项应受惩戒的行为，法官只要实施其中一种，就应当受到处分。这些规定比较笼统，无法概括司法实践中出现的各种不法行为，且对于惩戒种类的适用，也没有具体的规定。以后修订的《人民法院工作人员处分条例》适应实际需求，详细规定了各种违法违纪行为，并且对何种情形处以何种惩戒作了细化规定，尤其对社会反响强烈的影响法官形象的酗酒、赌博等问题作出了明确的惩戒规定。但该条例大部分的条文都有“造成不良后果、情节严重”的规定，而没有具体的解释。模糊的法律规定往往导致不可预测性。
（四） 惩戒程序不规范
首先，我国目前没有针对法官惩戒实施专门程序规定，法院监察部门受理的违法违纪案件针对所有法院的工作人员，包括法官、书记员、司法行政人员等，惩戒程序基本上属于行政化的处理方式。其次，缺乏关键性的程序要素，比如证据规则，证明标准，当事法官的权利等都没有具体明确的规定。对于作出的纪律处分决定，要有关领导审批；“受处分人是否同意处分决定，不影响处分决定的执行”，这些都带有明显的行政化色彩。
（五） 惩戒措施过于“行政化”
《法官法》第34条和《人民法院工作人员处分条例》第6条都规定对法官的处分分为：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。受撤职处分的，同时降低工资和等级，对法官的惩戒完全等同于对公务员的行政处分。笔者认为，对法官的惩戒应该体现出对审判权的剥夺。如果一位法官因失职受到严重的处分而仍然审理案件时，当事人自然会心存疑虑，法律的权威性也会大打折扣。
二、原因探究
1.古代司法传统的影响
从古代开始，我国司法与行政不分的传统就一直延续至今。在古代，由于皇权至上思想的影响，司法权一直从属于行政权，采用衙门这一行政机构管理地方司法活动。知县等地方行政官员同时担任司法官，司法官的裁决权力与行政权力是一体的。虽然隋唐以后，出现了比较完整的司法官责任制度，也曾有枉法裁判罪，如唐律或明律均规定，法官枉法裁判，倘使无辜者入罪或使有罪者出罪，均应受刑事处罚。但是，司法官适用的惩戒措施大多是行政惩戒措施。新中国成立后，我国借鉴了苏联的司法制度，司法权与行政权分离，但是，一直没有形成像西方国家那样完整的体现现代法治精神的法官惩戒制度，仍然可以看到行政权的深刻影响。
2.现有监督形式效果不佳
为了预防司法腐败，我国的权力机关、纪律监察机关、人大、政协、检察机关、新闻媒体、普通群众以及法院自身都有监督法官审判执行工作的权力。监督形式的多样化同样也容易造成责任的推诿，使监督流于形式，难以落到实处。
3.对惩戒行为是司法行为还是行政行为界定不清
影响法官惩戒制度的另一个原因在于，我们对于法官惩戒行为是司法活动还是行政活动的问题认识不清。我国目前的法官管理制度往往直接借鉴公务员管理办法。由于行政的主动性和对效率的追求，行政性组织的管理目标就必然是在命令与服从的秩序框架下寻求一种能够及时、高效地解决各种社会矛盾的机构。而司法的被动消极性、中立性、并不最大限度的追求效率性决定了司法的公正性仍是第一位的。因此，应该首先明确对法官实施的惩戒行为属于法官管理制度的一部分，而法官管理制度又是法官充分参与司法活动的规范和保障，因此，与行政行为有明显区别。
三、我国法官惩戒制度的改革与完善
（一）提升立法层次，统一惩戒标准，完善惩戒措施
1. 提升法官惩戒的立法层次
首先，应该在《宪法》中规定法官的任职保障，规定法官不得违反其意愿在任期届满前将其撤职或停职或调职或命令其退休，除非根据法律并按法律规定的方式做出司法裁决。其次，制定专门的《司法惩戒法》，将法官惩戒制度的内容提升为特别法，从而构建中国特色的司法惩戒制度。最后，修改完善《法官法》中关于法官惩戒的内容，修改可能与惩戒法律相矛盾的条款。
2. 统一惩戒标准，规范惩戒事由
完善法官惩戒制度的首要任务应该是统一惩戒法官的标准，只有统一了标准，才能做到追究法官责任时有法可依，避免各地法院做法不一的现象发生。具体而言，惩戒主体应当考虑法官的行为是否存在以下几个方面的问题：一是是否滥用了法官的权威；二是是否直接影响了诉讼参与人的权利和司法程序的合法性；三是公务性质还是私人性质；四是发生在司法场合还是非司法场合；五是是否违反了司法人员一致奉行的准则。
3.完善惩戒措施
鉴于我国法官过于行政化的管理模式以及行政化的惩戒措施，应当制定体现法官职业特点的惩戒措施。具体设想是：警告、罚款、强制调离、降级、撤职以及免职。罚款不得超过法官一个月工资，除了降级和撤职外，受惩戒法官只能受到其中一种形式的处罚，但强制调离可以与这两种方式同时进行。其他的处分规定按以前的解释不变。
（二）构建人大弹劾和专门机构惩戒相结合的惩戒制度
我国法官惩戒机构的构建应当从现实出发，既不能与我国的宪政体制相冲突，又不能安于现状，无视司法独立的需要。笔者认为，应该建立一种既能保障独立审判的而又具有中国特色的法官惩戒制度。为此，可以考虑构建双重的法官惩戒机构，在省级以上人大常委会中设立专门委员会作为法官弹劾机构，对于一般的纪律惩戒，则设立专门的法官惩戒委员会来行使惩戒权。
1.人大行使法官弹劾权
法官弹劾是指解除法官的职务，而不能涉及其他是否需要追究的责任。即法官弹劾只解决法官职务问题。为了加强人大对法院工作和法官的监督，增强司法的权威性，应该在总结我国法官惩戒经验的基础上，建立有中国特色的法官弹劾制度，以代替目前程序较为简单的免职制度。
2. 设立法官惩戒委员会作为一般性惩戒机构
目前法官的内部监督机构主要是各级法院内部的监察室，监察室作为法院内部的一个职能部门，很难起到真正的监督作用。因此在司法系统内部设立独立于法院的监督部门是必要的，可以考虑由最高人民法院设立法官惩戒委员，作为法官惩戒的终审机构，负责受理上诉案件。在各省级行政区划中设立法官惩戒委员会，与地方各级人民法院相互独立。在审理案件时可以参考普通法院的陪审员制度，从人大代表名册库中随机抽取一定比例的人大代表做陪审员，同时可以吸收现在的廉政监督员，以避免多方监督混乱。
3.建立人大弹劾委员会和法官惩戒委员会的互动机制
具体设想：法官惩戒委员会有权发现法官违法违纪行为和接受对法官的投诉，经过初步调查确认存在违法违规事由，立案进行正式调查，审理，如果主任会议认为法官的行为可能构成弹劾事由的，应当移交本级人大常委会司法弹劾委员会进行弹劾。如果人大常委会弹劾委员会对法官进行立案调查后，经过审理没能最终弹劾并认为需要给予其他纪律惩戒的，应当移交同级法官惩戒委员会，法官惩戒委员会应该向人大常务委员会报告惩戒情况。
4.制定切实可行的惩戒措施——体现法官职业特点
（1）实行法官责任终身追究制
这是此次司法改革的内容之一。法官责任终身制，即法官对自己审理案件的质量终身负责，出现问题后不能因为时间、岗位和职务变化而免责。这一制度按照有错必究、有责必罚的原则，使法官从立案受理到审判乃至执行的全过程，凡发生执法错误都必须受到追究和处理，只有这样，才能促使法官加强学习、努力钻研业务、提高执法水平，真正建立起一支廉洁奉公、执法如山的法官队伍。
法官责任终身制打破以岗定责、以岗追责的传统惯例，责任追究伴随法官终身，可以使法官更为审慎地行使权力，有效提高案件质量，增强了法官的履职意识、自律意识、公正意识和廉洁意识，也有助于提高社会对法院工作的认可，树立法律权威，提高司法公信力。
（2）对法官的不同违法违纪行为予以分类处罚
当代西方国家的司法惩戒措施主要分为三大类:一是经济类惩戒措施，如罚金或者罚款，旨在突出对法官贪赃枉法行为的惩戒。二是行为类惩戒措施，例如暂停职务、调离审判岗位等，以使有违法乱纪但又达不到免职处分的法官在一定时期内不能从事司法活动。三是资格类的惩戒措施，即通过严格的惩戒程序免除法官的身份，并且实行永不叙用制度。我国的法官惩戒制度也可以参考借鉴这一分类处罚的形式。
①对于初次违反法官惩戒制度相关规定，情节显著轻微，社会影响不大的法官，由该法官所在法官经过调查核实后，采取警戒性惩戒措施，如公开检讨、系统内通报据批评、警告并记入档案。
②对于有贪赃枉法、以非法占有为目的贪污受贿的法官，根据其行为的严重程度和社会影响程度，由该法官所在地区的高级法院或最高法院设立的纪律法庭裁决决定采取经济性惩戒措施，如处罚金、降低工资等；违反《刑法》相关规定的，予以经济性惩戒之后，移送有关司法机关依法处理。
③对于违法违纪现象严重、多次违纪或故意违纪等行为较恶劣的法官，根据违法违纪情形的轻重程度，该法官所在地区的高级法院或最高法院设立的纪律法庭裁决决定采取资格限制性惩戒措施，如降低、取消法官等级，对法官的司法职务或法律活动进行限制，暂停职务，免除职务等。法官在被限制司法职务或法律活动、暂停职务期间，不能参加审判活动的，可以暂时调离工作岗位。惩戒措施实施完毕后，由作出惩戒决定的纪律法庭予以考核，对是否恢复该法官的审判职务作出决定。没有通过考核的，将予以免除职务处分，剥夺法官的审判资格，不得再从事司法职务。
5.明确界定惩戒对象——法官及司法辅助人员
党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对深化司法体制改革作了全面部署。其中的一项重要改革内容就是完善司法人员分类管理，将法院内部工作人员分成法官、司法辅助人员、司法行政人员，对法官实行有别于普通公务员的管理制度。根据这一改革思路，我们应当明确，法官惩戒制度惩戒的对象仅仅包括法官及法官助理、书记员等司法辅助人员，司法行政人员不在这一制度的调整范围之内。对于法官、法官助理及书记员的不当行为或违法行为，应当根据法官惩戒制度予以相应惩戒。司法行政人员则按照《公务员法》的规定，比照行政机关工作人员，对自身的违法违纪行为承担相应的责任。
6.完善科学的惩戒是由——法官的不当行为
法官作为一个特殊的职业群体，因其作为司法公正的直接践行者这一特殊的身份，使其相对于其他职业而言，在个人道德水平、个人修养和个人行为方面有更高的要求。西方法治发达国家对于法官的司法外行为的约束是相当严格的。在非职务活动中，必须保持品格端正，不得因其行为而导致人们对法官司法公正能力的怀疑，对审判工作的贬低或者妨碍审判职责的旅行。法官的司法职责高于其他一切活动。禁止法官参与有种族、性别宗教、国籍方面歧视行为的组织。”准则中还表明，决定进行纪律处分是否适应首先合理适用有关规定，并取决于有关行为的严重程度、是否存在习惯性和多次出现的错误行为以及这种错误行为对他人和司法体系产生的影响。实际上，纪律处分是很少使用的，除非法官的行为极端严重、多次出现、故意和反复无常。
在我国，《处分条例》、“五个严禁”规定和各地区错案追究办法都是对法官不当行为的约束，尤其是《处分条例》的出台，改变了以往以裁判结果为指向的惩戒制度，逐渐将关注焦点从单一的裁判结果拓展到法官的司法内及司法外的不当行为，在要求法官的司法行为满足程序公正、实体公正要求的同时，对法官遵守司法礼仪和职业道德、加强个人修养、约束业外行为等方面也有了比较完整的规定，对违反规定的行为如何处理提供了规范，体现了法官管理体制的进步。因此，笔者认为，健全法官惩戒制度，应当继续完善以法官不当行为为基点的惩戒体系，使惩戒措施和惩戒事由更完善、更具有可操作性，更好地从正面引导和规范法官的职业行为和个人行为，促进法官的职业化发展。
（供稿：阿克苏地区中级人民法院监察处 敖挺）
