浅析国家治理体系中辅警协助执法的法律定位
谢平
【提要】国家治理公安系于一半。十九届四中全会“完善群众参与基层社会治理的制度化渠道”,为辅警协助执法法律定位提供了政治保证和制度基础。辅警协助执法,法律应当给一个“名分”。协助民警执法活动应当依法受到法律保护,作为普通公民的辅警在法律没有单独就辅警执法权问题进行规范的今天,完全可以根据宪法和人民警察法规定管理国家治安事务、支持和协助人民警察执行职务;可以依法行使刑法规定的正当防卫;可以依法行使刑事诉讼法规定的扭送等普通公民的权利等。
【关键词】国家治理 辅警 协助执法 法律定位
十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》作出了推进国家治理体现建设的重大战略决策。公安机关应当根据中央这一重大决定,重新研究和思考辅警协助执法问题,把辅警协助公安机关民警执法作为国家治理体系建设统筹部署。在国家治理体系建设中毫不夸张的说“国家治理公安系于一半”,应当明确辅警协助民警执法的法律定为。中央审议通过的《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》中,第七个方面主要任务就是规范警务辅助人员管理,这些就是研究辅警协助执法法律定位基本文献资料和依据。2015年9月,全国公安厅局长座谈会明确,关于规范警务辅助人员管理,将按照“依法规范、分类管理、责权明晰、合理使用、保障有力”的原则,明确警务辅助人员的适用岗位、身份性质、职责权限、权利义务、聘用条件和程序,规范警务辅助人员的日常管理、考核奖惩和保障待遇。但是,由于辅警协助民警执法缺少明确的法律定位,导致现实斗争中警察、辅警执法没有底气,对抗执法者反而很硬气,从而无法实现国家治理体系建设目标。
一、国家治理体系中辅警制度设计
辅警的概念起源于海洋法系。美国、英国、加拿大和澳大利亚都是实行海洋法系的国家。海洋法系认为,社会治安应该由政府和民间共同承担。因此,在海洋法系的国家,民间自组辅警,协助正规警察维持社会治安。香港原是英国殖民地,辅助警察早已有之。台湾也有辅警,叫义勇警察。
党的十八届三中全会提出:“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。”将推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标,对于中国的政治发展,乃至整个中国的社会主义现代化事业来说,具有重大而深远的理论意义和现实意义。国家治理体系是指中国治国理政的制度体系,国家治理能力的现代化是指中国治国理政能力的现代化。可以把两者总结为,一个是制度体系,一个是制度能力①。中国特色社会主义制度更加完善,国家治理体系和治理能力现代化水平明显提高,全社会发展活力和创新活力明显增强②。一般认为,国家治理体系由经济治理、政治治理、文化治理、社会治理、生态治理五大体系构成,但这种纵向治理体系的观点,实际上是一种各自为政、部门化的思路,无法从根本上建构起系统、整体、协同的治理格局。根据全球“治理”思想精髓、世界发达国家治理实践和中国国情相结合的视角来看,具有中国特色的“国家治理体系”,应该包括五大基本内容③。党的十九届四中全会《决定》第九条“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度,保持社会稳定、维护国家安全”中,除了提出总目标“社会治理是国家治理的重要方面。必须加强和创新社会治理,完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系,建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体,确保人民安居乐业、社会安定有序,建设更高水平的平安中国”外,还列举了五项具体内容。特别是“完善群众参与基层社会治理的制度化渠道”,为辅警协助执法法律定位提供了政治保证和制度基础。
随着社会现实的需要,为了解决警力的不足及财力的受限,辅警队伍在我国就应运而生。对于警务辅助人员协助民警执法无论是现行法律还是社会舆论都一边倒的认为“不能”,认为没有法律依据。从上述研究看,我们可以得出一个明显的结论:辅警协助公安民警执法,就是国家治理体系的重要组成部分。对辅警协助民警执法,法律应当明确,应当给辅警协助执法一个法律“名分”。
二、辅警协助民警执法法律基础分析
辅警,是警务辅助人员的简称,更重要的角色是:中华人民共和国公民。在分析辅警协助执法法律定为时,首先应当研究辅警本来的法定身份:中华人民共和国公民。而我国现行法律中,赋予了公民十分重要的法律地位。
1、警务辅助人员协助执法是体现宪法赋予公民参与国家管理方式之一。从我国的政体来看,我国是实行人民民主专政的社会主义国家,参与国家政治、经济和社会事务的管理,是宪法赋予每个公民的神圣权力。警务工作作为国家管理和社会管理工作的重要组成部分,人民群众当然有权参与管理。我国《宪法》明确规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民”,“维护祖国的安全、荣誉和利益是我们国家每一个公民的义务”,“人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务管理经济和文化事业,管理社会事务。”。从辅警定义的内涵看,辅警这个职业其实就是政府需要社会分担国家维护社会治安秩序责任的一种产物。辅警来自普通民众,根据宪法规定通过协助民警执法来参与社会治安秩序维护,是公民参与国家管理诸多方式之一。
2、警务辅助人员协助执法是公民支持和协助人民警察的具体体现。《中华人民共和国人民警察法》第三十四条规定:“人民警察依法执行职务,公民和组织应当给予支持和协助。公民和组织协助人民警察依法执行职务的行为受法律保护。对协助人民警察执行职务有显著成绩的,给予表彰和奖励。”。法律规定已经非常明确,辅警作为普通公民的一员协助和支持民警执法应当得到法律保护,具有法律意义的正当性。
3、警务辅助人员协助执法扭送违法犯罪嫌疑人体现依靠群众、实行专门机关与依靠群众相结合的诉讼原则。“专群结合”、“依靠群众”,是公安工作一以贯之的方针。“扭送”是公民将具有法定情形的人立即送交公、检、法机关处理的行为。在我国刑事诉讼法规定的“扭送”并不是刑事诉讼的一种强制措施,法律规定的五种强制措施的实施主体都只能是公安司法机关,而“扭送”是法律赋予公民同刑事犯罪作斗争的一种手段。法律规定扭送措施是为了鼓励公民自觉行动起来,积极协助公安司法机关捉拿犯罪分子,及时、有效地帮助公安司法机关抓获犯罪嫌疑人、被告人。“扭送”体现了我国刑事诉讼法规定的依靠群众、实行专门机关与依靠群众相结合的诉讼原则,当然也属于国家治理体系的内容之一。《刑事诉讼法》第84条规定:对于有下列情形的人,任何公民都可以立即扭送公安机关、人民检察院或者人民法院处理:1.正在实行犯罪或者在犯罪后即时被发觉的;2.通缉在案的;3.越狱逃跑的;4.正在被追捕的。作为公民的辅警把具有法定情形的人抓住后,立即送交公、检、法机关处理,这是法律赋予辅警的公民权力。因此无论任何人抓住以上人员以后都不得拖延不交,擅自拘禁或非法审讯。无论是辅警在街面巡逻、社区工作中发现法律规定的犯罪人,还是协助民警接处警时发现的犯罪人,以及配合民警开展追逃专项工作,辅警有权行使“扭送”权。
4、警务辅助人员协助执法对袭警行为的制止和正在发生的违法犯罪行为的制止属于正当防卫。正当防卫(又称自我防卫,简称自卫),是大陆法系刑法上的一种概念,表示“对于现实不法之侵害,为防卫自己或他人之权力所为之行为”。我国刑法第二十条规定第一款明确规定:“为了使国家、公共利益、本人或者他人的人身、财产和其他权利免受正在进行的不法侵害,而采取的制止不法侵害的行为,对不法侵害人造成损害的,属于正当防卫,不负刑事责任”。同时该条的第三款规定“对正在进行行凶、杀人、抢劫、强奸、绑架以及其他严重危及人身安全的暴力犯罪,采取防卫行为,造成不法侵害人伤亡的,不属于防卫过当,不负刑事责任”。辅警正当防卫是目的正当性和行为的防卫性的统一。目的正当性是指正当防卫的目的是为了保护国家、公共利益、本人或者他人的人身、财产和其他权利免受正在进行的不法侵害。行为的防卫性是指正当防卫是在合法权益受到不法侵害的时候,同不法侵害作斗争的行为。他既是法律赋予公民的一种权利,又是公民在道义上应尽的义务,是一种正义行为,应受到法律的保护。辅警正当防卫目的正当性与行为的防卫性具有密切的联系。首先,目的的正当性制约着行为的防卫性。其次,行为的防卫性体现着目的的正当性,是目的正当性的客观表现。正当防卫是社会政治评价和法律评价的统一。正当防卫的目的是为了使国家、公共利益、本人或者他人的人身、财产和其他权利免受正在进行的不法侵害,而且客观上具有制止不法侵害、保护合法权益的性质。因此,正当防卫没有法益侵害性,这是我国刑法对正当防卫的肯定的社会政治评价;正当防卫不具备犯罪构成,没有刑事违法性,因此,正当防卫不负刑事责任,这是我国刑法对正当防卫的肯定的法律评价。在这个意义上说,正当防卫是排除社会危害性和阻止刑事违法性的统一。辅警在民警的监督、带领下协助民警制止违法犯罪行为,特别是当民警或者群众被违法犯罪人侵害时完全可以履行一个公民的义务。
5、警务辅助人员属于刑法意义上的“公务人员”。我国《刑法》对国家机关工作人员有明确的界定。我国刑法中所称的国家工作人员,是指国家机关中从事公务的人员。国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员和国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员,以及其他依照法律从事公务的人员,以国家工作人员论。由此可见,在有公安民警在场、辅警辅助人民警察执行公务的情况下,对辅警身份的认定应以“公务说”为准,而非以“身份说”为准——即衡量是否为国家机关工作人员应当以是否从事国家机关公务为标准。所以,从法理上讲,辅警属于刑法规定的“其他依照法律从事公务的人员”。
通过上述法律分析,我们不难得出结论:法律赋予公民权力,作为公民的辅警应当依法享有,辅警协助公安机关民警执法的行为应当受到法律保护,在民警的监督、带领下协助民警执法行为所带来的法律责任应当有民警所属公安机关承担,警务辅助人员协助执法属于公务行为。
三、当前警务辅助人员助执法法律定为“试水”
1、国家层面对警务辅助人员协助执法行为进行界定。国务院办公厅印发的《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》指出,公安机关警务辅助人员在协助公安民警维护社会治安、打击违法犯罪、开展行政管理和服务人民群众等方面发挥着积极作用。同时规定,警务辅助人员履行职责受法律保护,有关单位和个人应当予以配合,相关法律后果由公安机关承担。由此可见,辅警在公安民警的指挥和监督下,其与公安机关的关系,可视为一种法定代理关系,在权限范围内,辅警依法开展的辅助性工作应被认定为公安机关的法律行为。《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》第九条规定:辅警人员在公安机关及其人民警察的指挥和监督下,按照岗位要求履行下列职责:(一)开展治安巡逻和安全防范宣传教育;(二)协助维护社会治安秩序和交通管理秩序;(三)协助开展人口信息采集;(四)协助开展治安检查和视频监控;(五)协助维护大型活动现场秩序;(六)协助盘查、堵控有违法犯罪嫌疑的人员;(七)协助开展禁毒宣传教育、戒毒康复人员日常管理服务、公开查缉毒品工作;(八)消防救援;(九)保护案事件现场;(十)制止各类违法犯罪行为;(十一)参加抢险救灾;(十二)保护公共财产和人民群众人身财产安全;(十三)执行公安机关根据实际情况布置的其他非执法性工作任务。
我们借鉴(法发〔2011〕155号)《最高人民法院关于准确理解和适用刑法中“国家规定”的有关问题的通知》:以国务院办公厅名义制发的文件,符合以下条件的,亦应视为刑法中的“国家规定”:(1)有明确的法律依据或者同相关行政法规不相抵触;(2)经国务院常务会议讨论通过或者经国务院批准;(3)在国务院公报上公开发布。因此,关于《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》应当属于国家规定,辅警协助执法属于国家治理体系的重要组成部分,应当寻求法律定位。全国各地,均根据该文件制定了相应的规范性文件。
2、地方立法对辅警协助执法行为进行界定。2005年制定、2012年修订的四川省《中华人民共和国道路交通安全法》实施办法第七条作出如下规定:“交通协管员在交通警察的组织与指挥下协助维护道路交通安全和秩序。县级以上地方人民政府负责本辖区内道路交通安全协管员的经费保障,公安机关交通管理部门负责道路交通安全协管员的培训、考核和管理。交通协管员不得对道路交通安全违法行为人采取行政强制措施,或者作出行政处罚决定”。该地方立法属于较早规范辅警协助执法的规定,从上述内容看明确了以下问题:第一,交通辅警在交通警察的组织与指挥下“协助维护道路交通安全和秩序”(第一款);第二,人民政府负责交通辅警的“经费保障”(财政保障机制);第三,公安机关负责交通辅警的组织管理、培训、考核,明确了辅警组织体系;第四,明确了辅警协助执法的界限:辅警“不得对道路交通安全违法行为人采取行政强制措施,或者作出行政处罚决定”。《深圳经济特区警务辅助人员条例》作为全国首部规范辅警的地方法规出台后,《山西省警务辅助人员条例》(省人大通过的地方法规)出台,不少省、市均将辅警立法纳入规划。2019年7月20日公安部在四川成都召开的全国公安工作会上,明确提出:进一步深化警务辅助人员管理制度改革,积极推动地方立法,健全完善警务辅助人员管理工作制度,不断推动警务辅助人员管理规范化、制度化、法治化。从地方立法情况分析,基本上明确了前述四川地方所规定的内容,重点是通过地方立法解决了辅警协助公安机关执法的法律定为问题。
3、部门规章明确了辅警协助行政执法具体内容。《公安机关办理行政案件程序规定》“一警+辅”执法模式明确了辅警协助执法内容。《公安机关办理行政案件程序规定》(2018修正)第五十二条第二款明确规定“接报案、受案登记、接受证据、信息采集、调解、送达文书等工作,可以由一名人民警察带领警务辅助人员进行,但应当全程录音录像”。这是我国第一部以部门规章的方式明确了辅警协助公安机关民警行政执法的内容。同时,公安部依据《中华人民共和国人民警察法》《公安机关督察条例》等法律法规制定的部门规章《公安机关维护民警执法权威工作规定》第三十一条明确了“警务辅助人员在协助民警依法履行职责、行使职权过程中受到不法侵害的,参照本规定开展相关工作”,对辅警协助执法的法律定为提出了具体保障措施。公安部《交通警察和警务辅助人员安全防护规定》(公交管【2019】495号),直接将警务辅助人员协助执法作为与民警同等保护。
4、司法实践对辅警协助执法行为法律定位。由于法律规定具有滞后性的特定,往往需要案例对法律适用问题进行推进,从而实现法律的正确运用和推动立法。2010年11月26日《最高人民法院关于案例指导工作的规定》(法发【2010】51号)出台后,许多案例成为指导具体司法工作参考。警务辅助人员协助执法法律定位,同样需要通过案例加以研究。
【案例一】杨跃宗、郝社粉行政管理(2018)豫09行终39号:
2016年11月1日晚,清丰县公安局交警大队宋宏彦、曹某等九人在清丰县马村乡十字街南约一公里处执勤,九人中,宋彦民、孙志强、曹红豹为正式民警,其他为警务辅助人员。约21时许,杨晓光驾驶的豫J×××**长安牌小型普通客车行驶至此,看到前边有警察检查,便掉头行驶,宋宏彦迎上面包车进行检查时,面包车突然加速朝其撞过来,其趴在了面包车的前边,拿着手电拍打面包车前挡风玻璃让杨晓光配合检查,但未将车玻璃打碎。杨晓光将宋宏彦撞飞摔倒在地,后驾车狂奔。常永江、李明军驾驶警车追击,途中杨晓光驾驶的车辆与停在路边的重型自卸车相撞,后常永江驾驶的警车也与该重型自卸货车相撞,事故造成受害人杨晓光死亡。杨晓光血液酒精含量为11.1毫克每百毫升。
人民法院一、二审审理认为:宋宏彦、常永江、李明军是被上诉人的警务辅助人员,2016年11月1日晚在交通警察宋彦民、孙志强、曹红豹的带领下查处酒驾以及追缉杨晓光驾车逃离的行为符合《河南省交通协管员管理使用规定》第八条、第九条之规定。杨晓光对交通警察的执勤检查应予停车配合,杨晓光不予配合检查而且驾车将辅警宋宏彦撞伤并逃离,被上诉人认为杨晓光的行为属于正在发生的治安案件或者刑事案件,辅警常永江、李明军驾驶豫J×豫J×××**及辅警张彦稳、交通警察孙志强驾驶豫J**豫J30**行追缉符合《交通警察道路执勤执法工作规范》第五十七条之规定,对上诉人关于常永江、李明军追缉行为违法的诉讼请求不予支持。上诉人关于杨晓光驾驶车辆的前挡风玻璃是辅警宋宏彦砸碎的主张只有被询问人杨业涛的陈述,没有其他证据相印证,对上诉人确认宋宏彦砸碎杨晓光驾驶车辆的前挡风玻璃行为违法的诉讼请求不予支持。杨晓光驾车与停驶的大货车发生交通事故,完全是由其本人不遵纪守法,公然抗拒交通民警正常执法活动并升级为暴力抗法,驾车逃跑过程中高速行驶又违反道路交通安全法律法规造成惨烈的交通事故,后果及责任均应由杨晓光本人承担。
【案例二】上海松江法院判决王文海、单华梅妨害公务案。
2014年1月12日晚,被告人王文海酒后驾车载被告人单华梅至上海市松江区九亭镇,遇到民警带领联防队员临检酒驾。经酒精测试,初步确定王文海系酒后驾驶。民警、联防队员拟对王文海作进一步检查。王、单二人试图逃逸,并以拉扯、踢打、撕咬等方式阻碍执法。其间,王文海咬伤联防队员赵某左手拇指,致其受轻微伤。后单华梅被控制并被传唤至派出所。王文海于次日向公安机关投案自首。上海市松江区人民法院经审理后认为,被告人王文海、单华梅以暴力方法阻碍国家机关工作人员依法执行职务,其行为均已构成妨害公务罪。被告人王文海有自首情节,可依法从轻处罚。被告人单华梅到案后能如实供述自己的罪行,可依法从轻处罚。被告人王文海、单华梅能自愿认罪,可酌情从轻处罚。据此,以妨害公务罪分别判处被告人王文海有期徒刑十个月,判处被告人单华梅有期徒刑十个月,缓刑一年。
2015年10月15日的《人民法院报》第6版以《侵害协助警察执法的联防队员的行为性质认定——上海松江法院判决王文海、单华梅妨害公务案》为题阐明了其裁判要旨:妨害公务罪关注的重点在于公务是否受到妨害,而非公务主体是否受到妨害,联防队员虽然不具有国家机关工作人员的身份,但其协助警察执法的行为属于公务行为。文中指出:1、从被妨害的客体来看,妨害公务罪关注的重点应当在于公务是否受到妨害,而非公务执行主体是否受到了妨害。2、从公务的执行主体来看,协助警察执行公务的联防队员与警察具有“一体性”,不能将二者割裂开来和区别看待。
【案例三】最高人民法院(2017)最高法刑申230号《留光眉妨害公务刑事通知书》。
青田县城市管理行政执法局徐聪民、刘旭杰、潘迥等人虽系该局协管员,未列入国家机关人员编制,但受青田县城市管理行政执法局委派从事拆迁前的现场查看工作,可认定三人系代表国家机关从事公务。
上述三个案例,从不同角度证明了一个问题:警务辅助人员协助公安机关民警执法属于典型的公务行为,这些司法判例为警务辅助人员法律定位提供了重要参考。
四、警务辅助人员协助民警执法法律定位建议
他山之石可以攻玉,我们可以借鉴美国、英国、法国、澳大利亚、新加坡和我国香港、台湾地区(称为义勇警察)的辅警建设中健全的法规体系成功做法。英国作为现代警察制度的发源地,早在1285年就颁布了《温彻斯特法令》,这是第一部规定兼职警察职责的法律。1831年,英国议会通过了《辅警法》,授权地方政府,为弥补正式警力的不足,可以征召辅警,辅警享有等同正式警察的“职权、权威、优先权、豁免权”,尤其是可以配备枪支及其他警用设备,拥有逮捕权。4年后,英国通过《1996年警察法》,详细列举了辅警的执法权限,具体包括:在交通事故、殴打现场或者火灾中提供帮助,采取道路安全措施,开展户对户的调查访问,徒步巡逻,为社区或者大型活动提供安全保卫,在学校宣讲安全和犯罪常识,为法庭提供证据,在重点区域处置未成年人饮酒、刑事伤害和混乱行为,提供预防犯罪建议和提高财产保护意识等。在今天,英国沿袭了志愿者担任辅警的传统,依照《1964年警察法》《1965年辅警规则》《1996年警察法》等数十部法律法规的规定,从志愿市民中选拔“特别警察”,经培训宣誓后,着警服行使警察权。与英国辅警不同的地方在于,美国辅警虽然依法而建,却主要根据地方法律来组建。比如在纽约市,辅警队伍根据的是《纽约州紧急防卫法案》组建,是为防范外来入侵和重大自然灾害而组建的民防力量,主要职责是协助警察从事维护治安的工作。按照《香港辅警条例》等规定,香港地区早在1914年,就成立了辅助警察队伍,由社会各界的志愿人士组成。1959年,香港地区制定《辅警管理条例》,之后又不断补充修订,规范着辅警运作。属于大陆法系的法国,1986年立法决定建立“辅助警察”,并赋予其一定的执法权。如今的巴黎警察局,领导着一支1200人的辅助警察队伍,配有专门的技术装备和现代化通讯设备。台湾地区曾颁布《台湾省各县市义勇警察组织方案》《义勇警察编训服勤作业规定》等法规制度,对辅警队伍进行规范和管理。
我国的国情决定了警务辅助人员协助民警执法,其实也是落实十九届四中全会《决定》中国家治理体系建设必须回答的问题。目前,警务辅助人员协助民警执法“名不正言不顺”,执法现场经常受到质疑,不利于国家治理体系建设和辅警制定健康发展。上述三起案件经人民法院依法审判,具有深远的法治含义。权利与义务相辅相成,权与责息息相关。要使辅警协助民警执法良好运行,必须有强力的法律制度支撑与保障。根据一线协助民警执法辅警的实战需要,对警务辅助人员协助执法法律定位提出以下建议:
(一)通过立法解决警务辅助人员协助执法问题
我国单独制定《辅警法》的时机和条件还不成熟。鉴于此,笔者建议通过修改《中华人民共和国人民警察法》来实现。因为警务辅助人员协助执法行为属于公安机关警务工作,根据我国具体警务情况在《警察法》中作出原则规定或者授权国务院行政法规规定。从现行《警察法》体例看,可以在该法第四章“组织管理”第31条后增加一条作为第32条,具体内容可以表述为:第一款“警务辅助人员协助公安机关人民警察执法受法律保护,其他公民、组织应当配合”;第二款“警务辅助人员管理办法由国务院规定”。
(二)通过国务院行政法规明确以下问题
1、规范辅警协助执法证件和着装。在众多的辅警权益被侵害的案件、事件中,由于没有统一规范发放证件,导致辅警出师无名非常尴尬。建议公安部或省级公安机关参照人民警察证件统一监制《中华人民共和国辅警协助执法证》,同时要统一有别于人民警察的辅警标准的着装,建议在警务辅助人员制式服装臂章上标明“中华人民共和国辅警”。
2、警务辅助人员法律知识培训合格证制度。警务辅助人员对应岗位(协助民警执法内容)的法律知识培训,提升辅警协助能力。辅警的法律知识的提高,有利于对协助民警工作程序了解从而达到默契配合;有利于对群众进行宣传法律和理解民警执法而赢得公安工作力量源泉;有利于监督民警自觉履行法定职责,提醒民警依法执法,从而实现公安执法合法、规范。建议由省级公安机关公开组织警务辅助人员进行培训,严格按照岗位要求进行考试、考核,对合格人员颁发合格证书。
3、赋予警务辅助人员非涉密案件的记录权。在我国,法检两院都有书记员一职,他们也属于辅助人员,担任着办理案件的记录工作和有关事项,并协助办理一系列司法辅助工作。在公安机关全部工作中,很多公务行为都是通过文字记录进行保存,比如笔录的制作。同时公安机关执行的法律中,法律明确规定的是执法人员不得少于二人,对非涉密的案件没有禁止其他人员协助完成。特别是目前制作笔录一般使用电脑打字,录入人员只需要会打字既可以,询问、讯问人员与记录人员身份分别属于执法人员和协助执法的辅警已经成为可能,因为法律目前并未对记录人员作出明确的排他性规定。
4、赋予警务辅助人员现场应急处置权。先发现再报告再控制,显然在很大程度上会丧失控制现场和抓捕违法犯罪嫌疑人最佳时机。笔者认为,辅警的辅助执法主体应当视为执法过程一体化的重要组成,公安机关人民警察行使公共权力可以进行分解,其中应急处置权可与辅警共同享有行使。应急及突发性事件,如果不能果断及时处置,将会发生更为严重的后果,比如证据的保全和隐患的、潜在的暴力行为的束控。根据上述法理分析,作为公民的辅警制止违法行为本身没有法律障碍。
5、赋予警务辅助人员的纠纷调解权。调解,是指双方当事人以外的第三者,以国家法律、法规和政策以及社会公德为依据,对纠纷双方进行疏导、劝说,促使他们相互谅解,进行协商,自愿达成协议,解决纠纷的活动。调解工作关乎基层工作的稳定,目前困扰基层派出所最大的就是大量纠纷,不少民警主要精力用于调解非公安机关管辖的纠纷。“张家长李家短”,完全可以由辅警协助相关部门或者对简单纠纷主持调解。
6、赋予警务辅助人员非涉密信息采集及统计权。公安基础信息大致分为人信息、案事件信息、线索信息、社会资源信息及其他类信息。信息的运用是建立在广泛的采集和长期的积累之上的,没有了以上两个基础,信息建设就如同无源之水,必将枯竭。当前,基层民警信息采集的工作任务也越来越重,海量的信息采集工作如果能以辅警承担,无疑给捉襟见肘的警力带来压力的缓解。
7、赋予警务辅助人员社情民意调查和公安宣传权。公众安全感和对公安机关满意度每年都是公安机关工作原点和评价的杠杆。大量且繁重的社情民意调查和宣传功能的行使,势必牵扯大量警力投放,影响公安专业执法具体活动的开展,辅警介入民意调查和宣传工作,将会丰富和拓展这两类工作的外延和内涵,一则会改变公众对辅警的看法和印象,再则会引导公安民意调查和宣传工作纵深发展。
8、赋予警务辅助人员看管和控制权。行政执法办案和侦查取证中,可赋予辅警看管违法犯罪嫌疑人的权利,可最大限度防止违法犯罪嫌疑人自残、脱逃及逃避打击现象发生。近年来,因为看管不到位导致违法犯罪嫌疑人非正常死亡事件屡见不鲜,很大程度上是警力不够精力有限造成的。如果赋予了辅警的看管和控制权,违法犯罪嫌疑人有人盯有人控有人贴近管束,那么非正常死亡发生几率绝对会明显下降。
9、赋予警务辅助人员陆地及水面交通工具驾驶权。长期以来,驾驶制式警车、船舶等交通工具均须正式民警已成为约定。其实,驾驶只要有国家颁布的驾驶资格合法证件,任何人就可以行使。除极个别涉及国家秘密、重大警卫任务等特殊情况外,不属于执行行政、刑事法律,没有必要必须要求由人民警察来完成。
10、鼓励警务辅助人员行使正当防卫权、扭送权。通过上述法理分析可见法律指明了公民扭送人犯所具有的独立的法律地位,辅警当然可以行使。当面对正在发生的违法行为特别是危机公民人身安全或重大财产损失,面对正在执行职务人民警察人身安全受到威胁,作为公民的辅警可以大胆行使正当防卫。为确保辅警当防卫权、扭送权的行使,在辅警装备配备时应当充分考虑普通公民身份和可以制服违法犯罪、扭送等特点,可以配备木棍、捆绑用具。同时辅警抓获违法犯罪人后,立即报告民警,移交民警依法处理。为了固定人民警察人身安全受到威胁、危机公民人身安全或重大财产损失正在发生危险和辅警行使公民正当防卫权、扭送权正当性,可以为辅警配备执法记录仪。配齐辅警单警装备、防刺背心、反光衣、防割手套、配足头盔、腰叉等装备。
(三)通过组织法规建立健全辅警激励机制,培植职业荣誉感
职业荣誉感是指一定的社会或集团对人们履行社会义务的道德行为的肯定和褒奖,是特定人从特定组织获得的专门性和定性化的积极评价。大力开展辅警入警式、入党宣誓等仪式,让他们真正实现“同警待遇”,增强群众对辅警工作认同和社会认可,为以后实行“有条件地转警”打下基础,切实增强职业荣誉感。对于辅警管理应当依法,可以参照人民警察的警衔制度实施等级化,可以根据国家荣誉制度和《中华人民共和国人民警察法》第三十四条规定建立奖励制度。建立辅警协助执法舆情反应机制,正确引导对待媒体,掌握舆论引导主动权。运用媒体宣传效能,宣传辅警为民的感人事迹,报道辅警英勇善战、不怕牺牲的英雄壮举以及辅警长期超负荷工作默默奉献的平凡故事,最大限度地弘扬辅警的正面形象。
(四)通过机制建设建立健全辅警权益保障机制,对于阻扰辅警协助执法行为坚决依法说“不”
《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》第四条规定:警务辅助人员不具备执法主体资格,不能直接参与公安执法工作,应当在公安民警的指挥和监督下开展辅助性工作。建议对公安机关民警组织、指挥、监督警务辅助人员常见方法予以明确和界定,减少对民警暂时离开执法现场引发的争议。从目前阻扰辅警协助民警执法行为具体表现看主要分为以下情况:一是在民警带领下,这种情况法律规定比较明确,辅警协助民警执法行为成为公安机关人民警察执法行为的组成部分,可以根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第50条第一款第(二)、(三)、(四)项依法作出治安管理处罚,情节严重的可以根据《中华人民共和国刑法》第二百七十七条妨害公务罪依法追究其刑事责任。二是辅警在依法履行公民义务的情况下,可以根据具体行为作出处理,如根据《中华人民共和国治安管理处罚法》43条“殴打他人、故意伤害他人身体”、第42条“公然侮辱他人”以及对应的刑事法律责任规定等。三是对辅警携带协助执法装备的损坏,可以根据装备的价值大小按照故意损毁财物追究其行政或者刑事责任。对于辅警在协助执法过程造成损失的严格按照《中华人民共和国治安管理处罚法》第8条“违反治安管理的行为对他人造成损害的,行为人或者其监护人应当依法承担民事责任”、《中华人民共和国刑法》第36条确立的“赔偿经济损失与民事优先原则”,依法获得补偿。
国家治理公安系于一半,从我国的法律规定可以得出该结论。中央关于公安改革“1+3”意见方案、十九届四中全会《决定》无疑对警务辅助人员协助民警执法法律定位、辅警依法设立、依法管理、依法呵护指明方向。笔者认为,辅警是一种职业,对协助民警执法等重点问题应当有明确的法律定位,应当有社会的理解和法律的保护。
注释
①国家治理体系:国际概念与中国内涵 . 求是网 . [2017-12-9]
②习近平说,过去五年取得了改革开放和社会主义现代化建设的历史性成就 . 中国政府网 . [2017-12-9]
③国家治理体系应包括五大基本内容 . 凤凰网 . [2017-12-9]
(作者:谢平,四川省绵阳市公安局涪城区分局一级警长,四川省警察执法研究中心研究员,四川省犯罪防控研究中心研究员,绵阳市法学会理事、绵阳市刑法学会理事。)