优先配置审判权、执行权，是提高司法权威、维护司法公正的重要途径，司法体制改革中，在审判权、执行权优先配置方面，面临困境很多，其中最主要的是审判权、执行权与法院内部行政权、审判管理权的冲突，本文试以该问题为视角，对如何实现审判权、执行权配置作探讨。
一、优先配置审判权、执行权的重要意义
司法权威不仅来自国家强制力，也来自司法廉洁和规范、文明的司法行为，规范审判权、执行权配置，不仅是建立健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制和实现社会公平正义的重要手段，还有利于推动法院改革全面协调发展、法官职业化队伍建设和培养法官独立精神，因此，审判权、执行权优先配置是大势所趋，势在必行。
二、影响审判权、执行权优先配置的最根本问题及原因分析
（一）在法院行政化体制结构和决策方式的现实状态下，法院内部行政管理权的影响力远高于审判权，加之，新建立的审判管理机制还不完善，审判管理权与审判权二者始终存在着博弈，即管理权的加强势必会削弱审判权，管理方式的创新与强化，使审判权受到的控制和约束也越严，审判权发挥的空间就越小，不能排除审判管理权配置已然超出了“审判管理”涵盖范畴，造成对审判组织、审判程序和审判活动的干扰和损害之情况。
（二）法院机构设置、编制、人事变动、人员配备、办公环境优劣、法官工资福利及职务升迁等均受制于地方党委的组织部门和地方人事、财政部门，使法院在行使审判权中难予摆脱干预，审判权被行政区域分割，成为“地方法院”，这种情况，权力越集中的地方愈明显，甚至在少数基层，无论是在干部设置上，还是在单位权威上，法院地位越来越边缘化，在这些地方，抛开现实环境去谈审判、执行权优化配置，无异于纸上谈兵。
（四）法院职能定位不准弱化了审判职能
根据法院组织法第21条规定，基层法院除审判案件外，还要办理下列事项：一是处理不需要开庭审判的民事纠纷和轻微刑事案件；二是指导人民调解委员会的工作。但司法实践中，法院也承担着一些阶段性或长期性的行政工作职能，比如综治维稳、社区校正、平安建设、扶贫挂钩、一对一帮扶、党员联系点、“四群”活动、普法活动等等，每年情况不同而各有侧重，使法官不得不分散精力花费在政府中心工作、指导调解、信访化解及为企业、厂矿、学校提供法律服务方面，行政职能冲淡了审判职能，在审判任务紧、人手紧缺的情况下，为了完成各级党委政府下达的目标任务不得不做一些花拳绣腿的表面功夫，不仅影响了这些本应由政府部门履行的工作职能的开展，还影响审判权正常运行。
上述问题，法院通过改革内部机制和一味用立制、立法或行政化性质的“活动”“措施”类方法，只能解决暂时的、小范围内的一些小问题，要建立符合司法规律的、科学的审判权运行机制来解决司法公正、廉洁，树立司法公信与权威的根本问题，必须从基础制度重新架构，而就目前的现实状态下，跨区域设置法院和成立执行法院不失为一种选择。
三、优化审判权、执行权配置的几点构想
（一）审执分离，实现审判业务与执行真正有效分离
法院内部与审判权、执行权有关的权限有审判监督权、审判管理权、执行裁决权、司法政务管理权等司法权或行政性质的权利，只有科学划分法院内部各种权力，对不同的权利进行不同配置并分权制约，使一些行政性、辅助性权力让渡，才能发挥效用，并实现司法廉洁目标。近年来，对这些权利分权制约的改革，除成立审判管理机制外，主要是立审分离、审执分离、审监分立和审鉴分立。
在审执分离和执行机制改革中，涉及人员编制和人力资源问题，单靠法院内部改革一家之力，根本不可能实现，大多数法院都采取解决兼职执行员方法，立足于设立执行委员会，出台规范，统一调度执行力量。而在执行信访处理机制和执行裁决机制改革方面，一些法院裁决机构仍设在执行局，一些法院是将裁决机构设在立案、审监等庭室，前一种情况仍是由执行局行使裁决权，尽管把执行实施权和裁决权分别由不同人员行使，但执行权和裁决权未有效分离，而后一种情况，由于没有专门的裁决机构，使本来人手紧张的庭室增加了额外工作负担，导致工作中扯皮推诿或流于形式，笔者认为，要实现审判权、执行权的优化配置，科学分权制衡，须成立执行法院，科学界定执行审查权和执行实施权，成立专门的执行裁决机构、执行申诉处理科室，理顺部门职责分工，不同权利分别由不同的科室行使，如各类执行异议、复议、案外人异议及变更执行法院的申请等事项交由审查科室办理，财产调查、控制、处分及交付和分配、罚款、拘留强制措施等事项交由实施科室办理，执行申诉处理科室负责执行申诉信访的审查和督办，真正实现审判业务、执行审查业务与执行分离。
（二）继续推进审判运行机制改革，建立符合审判运行规律的程序机制
审判独立是达成国际共识的最为重要的十项司法核心价值观之一，是司法公正性的前提，是决定审判管理的临界线，改革并建立符合审判客观规律和现实条件的审判独立运行机制，是优化审判权配置的重要手段，历年来改革后形成的现在的审判运行机制虽然无论从程序设计还是从司法层面，都显现出司法独立、独立裁判的价值观念，但这种新的司法理念却受政治建构、文化取向等深层次的因素及法院内部行政化建制等社会条件和社会基础的严重制约，真正意义上的法官独立裁判权还没有更有力的制度支撑，因为从宪法、法院组织法等法律规定来看，审判运行机制和审判权的设立都是以“人民法院”这个整体作为审判主体作规定，这与西方以法官为中心或本位的司法模式有很大区别，因此，审判、执行权的优先配置不仅取决于司法环境和法院的职能定位，还涉及到法院内部权力配置和各部门的职责划分，故在内部管理建章立制要保障法官独立完全行使审判权和有利于法官的独立精神为价值取向，并紧紧围绕独立行使审判权来合理构建审判运行机制和划分内部职权，事实证明，只有尊重司法规律，法院改革才可能成功，才能树立起司法权威与公信。
1、继续推进法官制度改革，合理配置审判职权，实现审判工作主、辅分离。
审判、执行权的优化配置改革中，最重要的是如何合理配置与界定审判职权，“审判职权的配置与界定，是审判运行机制构建的核心。其实质是，依据法律和相关规则、审判活动的规律和要求，以及长期积累的审判经验，对法院内各主体在审判活动中的职权进行划分和确定，明确各主体在行使和实现人民法院审判权过程中的地位与作用。”自审判方式改革以来，各级法院都开展了审判长、独任审判员选任制改革，但由于地方政府给力不同或各地人力物力限制，虽然改革中，一些程序性事务工作已从审判业务部门中剥离出来了，但部分中基层法院，由于审判资源馈乏，法官与法官助理之间的主辅分离改革并未完全到位，审判运行机制改革中紊乱与失序并未真正得到解决，在现实环境下，法官的级别待遇还是靠公务员，不仅制约了法院职业化队伍建设，更为糟糕的是，由于法官改革没有其它制度改革的支撑，出现一些地方的一届人大常委领导上台后，对所辖区域内审判员重新任命一回的现象，不仅造成重复任命，且使已经在法官改革系列体制中已逐级晋升多级的法官又成为新任审判员，极不严肃，因此，只有坚定不移地推动法官制度的改革，提高法官地位和职业待遇，提供法官履行职务的必要条件，保障法官的独立性，并继续推进比较符合司法规律的审判运行程序制度、审判方式改革，才能使司法改革的任务和宗旨最终得到落实。
2、确立审判法官核心地位，确保审判权的主导作用
法官行为规范的标准要求远远高于普通公民和一般公职人员，受全社会的监督也更为严格，从这个意义来讲，法官是公众人物，而法院受理的纷争或案件，是一个时期社会矛盾的缩影，这些纷争或案件大多情况下都是经过民间调解组织和政府各级组织援引现有法律法规和政策逐级、逐层处理过后仍无法解决的“老大难”，且司法实践中，特别一些落后、偏远地方，老百姓起诉来的案件千差万别、五花八门，因此要想每一件案件都能查找到准确无疑的法律依据，根本不可能，如果不确立法官核心地位、确保审判权的主导地位，法官就不敢也不可能利用智慧开创性工作，会造成这些案件法官不敢下判。有一定审判资历的老法官，都可能会清楚一个事实：那就是，如果在前十年，现在形成缠访缠诉“老大难”的部分案件，那些老法官会非常轻松地化解掉，也不至于缠诉缠访若干年甚至几十年，细究其因，一是法官有足够的权威，法院的话语权受老百姓甚至全社会的尊重，老百姓愿意相信法官所给他们指出的解决渠道是最佳的；二则法官有足够的勇气敢于大胆地去化解纷争，而不是怕失误被追究责任而缩手缩脚。举这个例子，不是倡导法官“葫芦僧判断葫芦案”，而是为了从另一个角度说明，司法权威与社会信任的重要性。当然，法院掌握着生杀予夺的公权利，也不能排除法院队伍中有害群之马，对待这种权利的重视，也是社会进步的一种表现，问题在于，法院裁判是社会所有矛盾的终结点，如前所述，一些矛盾触及的是社会最敏感的神经，有可能没有最完美的解决方法，一般情况下，都需要作“两害相权取其轻”的抉择，甚至有时需要为大多数人利益或弱势群体而不得不作出让其他权利人的权利让渡，从这点上讲，法院的判决始终会使一方的意见得不到支持，在这种情况下，法官在行使审判权中首先需要社会尊重、制度尊重和社会信任、制度信任，没有尊重和信任就没有权威，如果首先就把法官定位为一个贪赃枉法者以各种制度来限制法院审判权，束缚住法官的手脚，那产生的实质性的结局是，这种矛盾最终回归社会，因此，笔者认为，对审判权这种特殊权力的规范，从立制上要与规范行政权的理念相区别，换一个角度讲，审判权的优先配置、良好的执法环境和司法权威、公正公信是相互作用、互相促进的，审判权得不到优先配置，就会产生恶性循环，就难予真正树立起司法权威与公正。近年来的司法实践中，由于社会对法院的不信任，左右法院和法官裁判的考量因素越来越多，特别在“维稳”的重压下，法院与法官的权威性严重不足，不仅使不少基层一线法官对法官岗位缺乏荣誉感与自信心，在办案中，还产生畏惧心理，普遍怕在职务行为中担“破坏”维稳的责而畏首畏尾，人为地使案件审理与裁判难度增大，致一些本应在基层法院基层法官中化解掉的纠纷因层层请示汇报后延误最佳办案时机。“司法工作的基础，就是一线司法人员的素质、责任心，以及他们所做出的维护司法公正的努力。因此，法院工作的重心无疑应当是强化基础，即保证一线审判法官的基本素质，强化其责任心，赋予其荣誉感，提供必要的审判条件，使其能够负责任地审理和判决案件。”
（三）建立科学合理的审判管理模式，优化司法资源配置结构
1、构建或完善审判管理制度，优化法院职权配置
改革必须立足于现实，如果建立的制度跟社会现实脱节，可能导致功亏一篑，当前司法审判的外部环境较为复杂，一方面，社会法治与程序意识在高涨，党政机关和社会各界对法院审判工作高度重视，审判对外部社会的影响力也日趋加大，而另一方面，法院受理的社会纠纷却日益复杂，新类型案件层出不穷，但执法环境不容乐观，暴力抗法事件屡见不鲜，而在改革中，法官“责权利”严重不平衡、任职要求高、薪酬待遇低、执业保障不健全等薄弱的社会基础，国家却没有更有效的举措来解决，加上法官遴选机制不成熟，造成无法形成相对稳定的法官队伍，据近年来媒体报道，一线法官流失的情况在部分地方更趋严重，这加剧了人民群众日益增长的司法需求与法院司法能力相对滞后这一矛盾，加之，前些年为克服司法行政化弊端而充分还权于法官与合议庭的司法改革，因缺乏系统化的政治、经济以及文化因素支撑而受挫，在这种情况下，充分放任法官，不仅无法实现司法公正与效率，还会形成“权力在法官、压力在法院、责任在院长”的状态，因此，构建一套科学完善的审判管理机制，也是当今现实条件下，一种无奈、但行之有效的选择。在机制的构建及完善中，应确保凸显科学执法导向，尽量立足于宏观思路，着眼于审判工作全局，合理制约审判管理权，数据指标多用于为领导宏观决策做参考，纳入对法院或法官进行奖惩的案件质量评查结果和绩效指标数据要从制度上准确把握，以保证管理者行使权力的正当性，使审判管理不越权，审判权运行更规范。“要通过完善审判管理制度，合理调整‘两权’关系，就必须以制度约束审判管理权，保证这一权力行使的谦抑克制，同时确立审判权行使的保障机制，并使其能‘反制’审判管理权，从而改变‘两权’之间的单向关系，实现两种权力的有效互动。”
2、分权制衡，以科学、有效的管理促进审判权、执行权的合理配置和有效运行
法院审判业务部门和综合后勤部门内设机构设置，是依据上下一体的行政化体制结构要求，以往在行政化管理结构下，综合后勤部门越设越多，而在一些基层法院，人员编制受地方统管，多少年来很少能够增加，在工作压力上，审判业务庭室工作程序和实体都有严苛的法律法规规制，受现在执法环境影响，虽然在案件相对少的法院工作不算太繁忙，但受执法环境的影响，办案法官的心理压力仍然较重，而综合后勤部门工作职责没有明确界定，管理和服务工作等综合职责在法律法规中无章可行，一年忙忙忙碌碌干了些什么工作，行使着那些职责，职责是否履行到位，无更有效的制度约束和机制透明的显示出来，干不干工作或干好干坏全凭自觉或自律，各部门间又缺乏统管、对接和沟通，各行其是，致一些综合后勤部门职责太重，而一些综合后勤部门则太 “闲”，长期以往，这种苦乐不均的状态不仅挫伤了一线庭室和法官的积极性，还使一些办案多年、审判经验丰富的优秀老法官，不想呆在一线审执部门，直接影响审判执行队伍素质，因为，从一定程度讲，法官越老越是“宝”，因为，当法官不仅需要知识，更需要丰富的阅历和见识，因此，在各种机制的构建和法院内部权力的配置中，须首先依赖于理顺综合部门的职责和设置，实践证明，管事的部门越多越会形成机构越雍肿、人浮于事、遇事推诿的局面，综合部门设置应少而精，一些行政化色彩较浓、职责交叉的部门该撤的撤、该并的并，并改变对其疏于问责、见子打子、一盘散沙式的管理方式，在内部行政管理上，明确综合部门的职责配置、职责范围和人员配备，成立以办公室为龙头、各综合部门协同配合的机制，减少法院内部行政管理权对审判权的不当干预和负现影响，突出审判执行工作为法院工作核心，保证法院行政管理权相对于审判权的从属地位，并对其科以更严苛于审执部门或一线法官的管理或考核，这样，也避免了多头管理带来的对审判运行机制和独立审判的干扰。
（1）建立分层、分类的人员分类管理考评体系并进行分类管理考核
一是规范和强化院长、庭长职责。院、庭长的地位特殊、职责重大，在现行体制和环境中，是发挥层级审判管理责任，最重要的一环，对审判权、执行权的发挥也有着不可替代的核心作用，特别是庭室干部，不仅对审执任务的完成负有更大职责，还自已办案或参与办案，他们最接近办案法官、最了解法官思想、最了解审执工作的难点和重点，最明白司法改革的瓶颈，也最懂得尊重审判运行机制和规律，充分发挥他们的积极作用，有助于克服我国法院层级化组织体系客观存在背景中，其往往具有的不可忽略的“隐性权威”和行政性因素所可能引发的某些弊端，在审判管理中，要以高度透明的审判管理制度、明确的责任约束和科学的绩效考核评价指标对这种“隐性权威”和行政化决策方式进行合理制约，规范提请任命副院长、庭长、审委会委员和人员职务安排、职务晋升、法官等级评定等司法事务权配置，并充分放权于庭室，全院只考评到各庭室，由各庭室负责建立起更为合理、有效、简约的考评配套机制，再考评到每个岗位或法官，以此防止法官或合议庭在审判过程中的独立性受干扰，制约审判管理权的过分扩张。
（2）将负有管理职责的综合部门列为考核职能部门，促使其按时对管理范围内的事项分别对各部门进行监控后形成数据资料反馈给考评领导小组通报情况，用以检验综合部门工作完成和质量保障情况，不仅增加了管理的透明度，还有利于及时发现问题，保证了审执部门的知情权、表达权和监督权，确保各综合后勤部门履行管理职责不越权、不懈怠，同时，对综合后勤部门管理职能、特别是服务职能或履行质量、效率未达到相应要求的作更详尽的奖惩规定，并合理调整权重，制度上从正反两方面督促和规制综合后勤部门。
3、畅通人员进出渠道
为更有利于培养优秀法官，本级院长尽可能从本级法院产生，上级法院法官从下级法院法官中选任，法官流向自下而上，不能自上而下，在审判执行业务部门之间的人力资源配置上，尽可能将审判业务骨干、审判精英调整充实到审判执行一线部门，并给予适当优厚的报酬，实行“以岗配人”、“以案配人”，并根据工作情况变化随时增配或简减人员，有效防止盲目增减人员，促进人力资源的优化配置。
（四）构建全面、科学的执法办案考评机制，促进审判职能的合理分权配置
阿克苏地区中级人民发院不断健全办案奖惩考评机制，建立科学公正、衔接配套、运转协调的审判运行机制，使这些审判机制发挥效用，根据阿克苏中级法院运行审判权、执行权配置，提出以下具体把握的措施：
1、审慎设定案件质量指标数据，严把数据指标的运用范围
（1）在横向的指标量化上，要充分考虑综合后勤部门与审判业务部门在项目设置、考评方式、指标设置等具体标准难予一致、横向可比性差的问题，根据审判业务部门和综合职能部门分类对业务、行政、管理等各项工作不同特点，以不同的考评内容、标准和方法来量化基础指标。
（2）要注意“个案评查”的科学性和效用范围，在考核中使用的数据指标，不仅必须是确定无误，还要把握是否违反了现有法律法规的规定，对列入法官奖惩的案件质量评查数据必须加以区分：一是科学界定错案和质量不高的案件标准，不能将评查者认为“不妥”、“不当”或法律认识上有分歧的案件就确定为错案对庭室或法官的奖惩；二是在错案追究时，充分注意当前社会状态下影响法官审判的各种考量因素；三是合理界定“两权”的责任。对案件事实和证据，审判权范围内的程序错误，重在追究审判责任，对纳入重点管理、审判委员会讨论或审判管理权介入审判权的案件，承担审判管理责任。
（3）建立案件质量评查人资质和档案制度，严控评查者素质。案件质量评查，多是书面检查，评查人没有经历过该案的法律程序，只凭阅案卷材料得出结论，而具体案件是独任法官或合议庭亲临庭审后听取当事人陈述、证人证言或对其他实物证据在感性认识的基础上加上理性思考而最终形成内心认知，比如一些当事人的肢体语言、说话语气等都客观反映出所陈述事情的真实性，法官也因此而对案件事实和证据链形成内心确信，虽然审判的复杂性，不可能每件案件都要求案件的法律事实与客观事实相一致，但就从案件质量评查的导向意义上来讲，不能形成只要求法官只注重书证等证据显现的表象就机械地推定法律事实，而应该在庭审中运用各种智慧尽量去追求案件真相和客观事实，在案件质量评查者没有经历庭审过程的状态下，可能会形成对某些证据的认知与审判法官在庭审过程中得出的论断不一致，因此，将这种评查结论作为确定办案质量的重要指标须慎重，不能理所当然作为考评依据。再则，现在一些落后地区的中基层法院，由综合部门的法官来担当案件质量评查任务是一般形式，形成非专业人员或长期没有从事审判业务工作的法官来审查专业法官的情况，如果评查者的素质确实低于被评查的法官，不仅案件质量评定方法与准确性也可疑，也有悖于司法组织原则。
2、设置或量化考评指标、权重要以促进审判权、执行权的优化配置为首要价值
设置反映案件质效指标作为宏观掌握审判动态、发现突出问题的资料是必要且有益的，但审判的复杂性，各种因素对审判的影响，不一定都能从数字上反映，且无论如何设置指标体系，都存在一定的局限性，例如，现行考评指标中，二审改判发回重审率的升降，虽然一定程度上确实能够反映案件质量，但也应看到，由于法官认识分歧不能排除一些上级法院对案件发回改判的规范性不够、随意性大的问题，且在案件较少的一些基层法院，如果一定考核时间段仅有一件案件上诉而被发回，就成了百分之百的发回重审率，如果对指标不加分析，会造成对两审终审审判运行机制的损害，“生效案件改判率”和“生效案件发回重审率”也存在类似问题；服判息诉率、信访率、申诉率的设置也有失妥当，一则，对于信访问题，片面“维稳”的政策和措施，显然已产生很多不能忽视的恶性循环，作为矛盾解决终端之法院应引以为戒；二则，上诉和申诉是法律赋予当事人的权利，即使是公正的判决，当事人也有权上诉或申诉，不该由法官操控和限制，且因各地历史沿革、经济发展、社会环境等因素的不同，各地法院面临的司法需求和审判形势会有较大的差异，其审判的重点和难点会有所侧重，案件难易程度有所差别，其外显的效率指标和效果指标就可能出现偏差，而就法官个体而言，精英法官常常担当疑难案件审理，用这个指标来评价案件质量，有失公允；又如调解率的设置，“可调解结案数”是个模糊概念，在实践中难以把握，因此，设定指标要符合司法规律，对有争议的数量性、比例性指标，在无确实把握保证其科学性的情况下暂不作严格限定，而是单独对个案考评后区分不同情况作单项考核处理，以保证考核不出现导向偏差。
（阿克苏地区中级人民法院 崔峰 ）
